探索有效的城市空間控制與引導模式

【摘 要】 近年，包頭城市的發(fā)展，在經(jīng)歷了“量”的積累之后，正朝著提升“質”的方向邁進，在“質”的提升中，城市空間品質的提高成為備受關注的問題。本文從理論與現(xiàn)實、價值與戰(zhàn)略的層面，闡述和探討城市空間形象的基本內涵，要塑造美的城市空間形象，關鍵是建立規(guī)范有序的城市空間新秩序。最后，探索了有效的城市規(guī)劃控制與引導模式，提出了空間政策制定和實施的建議。

【關鍵詞】 探索；城市空間；空間秩序；控制

空間，人類賴以生存和發(fā)展的必要條件。人們在空間中生活，同時也改造著、創(chuàng)造著生活中的空間，追求空間的完美，空間已經(jīng)成為人們追求物質和精神生活的家園和樂土。近年包頭市提出建成“生態(tài)宜居的區(qū)域性中心城市”的目標和要求，城市空間形象的塑造以及城市發(fā)展必將得到有力和有效的提升。

一、塑造城市空間形象的目標

塑造城市空間形象，是現(xiàn)代化建設的需要。城市，是人口、財富、活動高度聚集的地域中心，城市現(xiàn)代化，既是整個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)代化的重要組成部分，也是地區(qū)現(xiàn)代化的標志。要保持經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，要改善投資環(huán)境，要增強發(fā)展后勁，只有依靠城市綜合環(huán)境的提高和城市整體功能和總體競爭力的提升。

塑造城市空間形象，是建設“宜居城市”的需要。空間的美，建設“宜居城市”的必要條件，要通過空間序列有情節(jié)線索的排列與變換，取得符合視覺規(guī)律的空間節(jié)奏。包頭位于內蒙古自治區(qū)西部，北靠蒙古國，南臨黃河，城市選址背山面水，城市由相對獨立的東（河）、九（原）和昆（區(qū)）、青（山）兩城區(qū)組團呈東西向帶狀布局，兩組團相對獨立由綠色空間穿插環(huán)繞的布局形態(tài)，綠地楔入的生態(tài)框架，充分顯示了城市對自然的尊重，對自然的利用，與自然的共生，亦為包頭建設生態(tài)城市，實現(xiàn)宜居城市發(fā)展創(chuàng)造了條件。

塑造城市空間形象，是城市形象的需要。空間與空間、空間與建筑、建筑與環(huán)境之間的相濟互補，均衡共存，才能構成城市之美。包頭市經(jīng)過幾代人的共同努力，城市的空間布局和景觀環(huán)境已形成特色，尤其是城市的布局形態(tài)、園林綠地系統(tǒng)、城市街道廣場是包頭市景觀特色的基石，形成了包頭市景觀的整體框架。包頭最具特色的是鋼鐵大街，該街是包頭新市區(qū)東西向的主軸線，它與廣場、綠地等開放空間和標志性建筑相結合，東起工人文化宮廣場，對景于城標“三鹿”雕塑，中間有勞動公園、銀河廣場、阿爾丁廣場、八一公園、東方紅廣場，西止于昆都侖河，是交通為主的綜合性道路。紅線60米，斷面形式為三塊板，兩側建筑后退紅線，進行綠化，形成步行空間。建筑平面布局開闊有序，高低錯落有序，主從空間。主附建筑配置得體，街道空間尺度比例親切、宜人，風格以現(xiàn)代為主，統(tǒng)一和諧、富有韻律，充分體現(xiàn)了北方開闊舒展特色。

二、建立規(guī)范有序的城市空間秩序

城市空間規(guī)劃的主要任務就是從本地實際出發(fā)，建立規(guī)范有序、高效暢通、生態(tài)宜居的城市空間秩序。

謀劃城市發(fā)展戰(zhàn)略布局，分類開發(fā)規(guī)范秩序。包頭城市要推進主體功能區(qū)規(guī)劃，主要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來區(qū)域的人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，進而進行科學的國土空間劃分。明確重點的開發(fā)方向，首先是優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，重視重點開發(fā)區(qū)域，嚴格把控限制開發(fā)區(qū)域，全力保護禁止開發(fā)區(qū)域。

實行多元化空間轉型戰(zhàn)略。各個城市由于其發(fā)展階段和特點的不同，其空間結構也具有自身的特殊性。對包頭城市而言，應發(fā)揮集聚經(jīng)濟效應，強化和突出區(qū)域性服務功能。主城在新一輪空間開發(fā)過程中必須徹底摒除以園區(qū)代城市、重園區(qū)輕街市、重工業(yè)輕服務業(yè)的思維定勢，轉變工業(yè)園區(qū)作為第一驅動的開發(fā)模式，切實樹立服務經(jīng)濟為主導的開發(fā)模式。

在空間資源配置上，首先要滿足城市綜合交通及市政基礎設施用地及學校、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等公共服務業(yè)發(fā)展用地；重點保障物流園區(qū)、物流基地、物流中心、區(qū)域市場、會展中心等重大服務功能載體性項目用地；充分滿足商務中心、商業(yè)中心、特色商業(yè)街區(qū)等服務業(yè)包括現(xiàn)代服務業(yè)密集發(fā)展區(qū)用地；大量增加公共休閑用地；大力壓縮主城區(qū)特別是主城核心區(qū)二、三類工業(yè)用地空間。要實行適度分散化戰(zhàn)略，有目標有秩序的向輔城薩拉齊和各旗縣中心鎮(zhèn)和產業(yè)集中地組團式結構轉型。即優(yōu)化城市空間結構，同時解決主城與輔城、旗、縣、區(qū)同質化競爭問題。

三、城市空間開發(fā)的政策制定和實施建議

包頭作為內蒙古最大的工業(yè)城市和我國西部重要的工業(yè)城市，在城市發(fā)展中也存在空間矛盾尖銳化，空間資源配置的行為規(guī)則缺位的問題，對空間資源的濫用造成了城市空間的無序擴張，各經(jīng)濟主體的利益沖突又引發(fā)諸多的社會問題，空間資源的配置規(guī)則和秩序還遠未能建立，這就使得確立空間政策體系以主導城市開發(fā)和城市建設，顯得異常急迫。在當前條件下，空間政策作為城市政府重要抓手之一，對于未來城市發(fā)展至關重要，為規(guī)范城市空間開發(fā)秩序，提出如下實施建議。

將近期建設規(guī)劃（后簡稱“近期規(guī)劃”）打造成統(tǒng)籌空間政策和行動的平臺。從目前包頭出臺的各項空間政策看，政策之間相互抵觸、沖突的現(xiàn)象仍然存在。在“點”上，各級政府有著自身利益考慮，基層政府積極推動以土地和勞動力為主要要素的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式，客觀上與市政府提倡的產業(yè)機構升級目標相背離；在“面”上，各職能部門都從部門利益出發(fā)，出臺的政策和具體行動以部門利益為重，無法從全局的角度來統(tǒng)籌考慮城市發(fā)展和城市建設的實際需要。

有鑒于此，當前需要打造新的統(tǒng)籌城市發(fā)展的各項政策和行動的綜合平臺。在發(fā)揮規(guī)劃調控功能前提下，構建空間統(tǒng)籌和整合機制，通過年度的空間利用滾動實施機制完善整個規(guī)劃的實施體系。城市近期規(guī)劃作為五年期的指導城市發(fā)展和城市建設的空間的綱領性文件，在時序上與國民經(jīng)濟與五年計劃相吻合，將其打造成空間統(tǒng)籌整合的綜合平臺，促進空間資源的集約高效利用。

賦予規(guī)劃行政主管部門空間整合和協(xié)調統(tǒng)籌的綜合權限。空間政策包括直接或間接影響到空間的各項政策，涉及經(jīng)濟、社會、生態(tài)等領域。象產業(yè)政策、土地政策、交通政策和住房政策等，都是由各自的行政主管部門頒發(fā)，缺乏必要的協(xié)調，不僅各項政策本身的政策效應降低，還會影響其它政策的實施。為避免這種現(xiàn)象出現(xiàn)，必須賦予規(guī)劃部門空間政策整合的綜合職能。一方面，應將各職能部門的規(guī)劃權限剝離出來，統(tǒng)一集中到規(guī)劃部門，今后各職能部門的行業(yè)規(guī)劃應由行業(yè)主管部門和規(guī)劃部門共同編制，以規(guī)劃部門為主；另一方面，各職能部門在制定具體政策時，凡涉及空間利用的，必須征詢規(guī)劃部門的意見，并與之相協(xié)調，以保證空間資源的統(tǒng)一管理和政策的協(xié)同性，避免空間政策的編制和實施受部門利益左右。

創(chuàng)新城市空間發(fā)展模式，推進組團發(fā)展戰(zhàn)略。以創(chuàng)新的思維研究解決城市發(fā)展中的問題，進一步優(yōu)化城市空間和產業(yè)布局，完善組團功能定位，科學規(guī)劃城市大交通體系，把提升城市承載和輻射能力，做強城市功能，實現(xiàn)城市資源空間、發(fā)展空間與城市競爭力同步拓展，放在城市規(guī)劃的首要位置。一是將保護耕地、優(yōu)化空間布局、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的空間戰(zhàn)略融入新一輪《包頭市城市總體規(guī)劃》中。二是進一步研討、闡述生態(tài)宜居新城市框架的科學內涵，展現(xiàn)包頭市在城市發(fā)展新模式方面的有益探索和實踐成果，實現(xiàn)城市空間發(fā)展的跨越。

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