淺談城市規(guī)劃中如何提高建設(shè)用地集約利用

【摘 要】 本文筆者試圖以長(zhǎng)興經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地管理的研究尋找已規(guī)劃為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城市土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的有效方案，以推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)化進(jìn)程與開(kāi)發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，可供參考。

【關(guān)鍵詞】 規(guī)劃主導(dǎo) 用地管理 集約利用

長(zhǎng)興經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)成立于一九九二年，一九九四年經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)為省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，總規(guī)劃面積19平方公里，開(kāi)發(fā)區(qū)位于長(zhǎng)興城市東南側(cè)，東接西太湖，南至三一八國(guó)道，西臨長(zhǎng)興城區(qū)，北至合溪港，處于長(zhǎng)江三角洲的地理核心。規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)配套條件達(dá)到長(zhǎng)江三角洲一流開(kāi)發(fā)區(qū)水準(zhǔn)。2003年以來(lái)，長(zhǎng)興經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)連續(xù)五年進(jìn)入浙江省“十強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)”，受到省政府的表彰。2006年在上海召開(kāi)的“長(zhǎng)三角投資發(fā)展論壇上”，長(zhǎng)興開(kāi)發(fā)區(qū)還被評(píng)為首屆“長(zhǎng)三角最具投資價(jià)值開(kāi)發(fā)區(qū)”，并榮獲“長(zhǎng)三角最具投資價(jià)值開(kāi)發(fā)區(qū)綜合實(shí)力獎(jiǎng)”。

一、開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃與土地利用管理存在的問(wèn)題

1.1 土地管理基礎(chǔ)工作推進(jìn)緩慢，嚴(yán)重制約城市規(guī)劃實(shí)施

多年來(lái)，由于二元體制以及自下而上經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的影響，建設(shè)用地管理工作面臨很多積重難返的問(wèn)題。主要包括以下幾個(gè)方面：

1，相關(guān)政策法規(guī)制定跟不上、執(zhí)行不力或工作難度大，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)土地清理工作推進(jìn)緩慢，各種歷史遺留問(wèn)題的土地仍占開(kāi)發(fā)區(qū)未批未建土地的絕大部分。這部分建設(shè)用地資源如果不能盡快釋放出來(lái)，將會(huì)影響開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃的實(shí)施和開(kāi)發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。而且，這些問(wèn)題現(xiàn)在不解決，今后解決付出的成本將更大。目前開(kāi)發(fā)區(qū)未批未建陸域用地中，大多存在各種歷史遺留問(wèn)題，致使政府未能完全掌控這些土地的開(kāi)發(fā)利用，在供給時(shí)序和空間上都滿足不了規(guī)劃實(shí)施需求，規(guī)劃選址常常被復(fù)雜的土地狀況“倒逼”，不得不退而求其次，導(dǎo)致規(guī)劃在實(shí)施環(huán)節(jié)中嚴(yán)重走樣。

2，土地儲(chǔ)備工作缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，進(jìn)入儲(chǔ)備庫(kù)的土地?cái)?shù)量少，與規(guī)劃實(shí)施要求相距很大，跟不上當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。一方面，開(kāi)發(fā)區(qū)建立土地儲(chǔ)備制度是希望通過(guò)“儲(chǔ)備-選址-供應(yīng)”機(jī)制來(lái)緩解土地有效供給短缺的矛盾，但是由于工作力度較弱，土地儲(chǔ)備庫(kù)內(nèi)土地?cái)?shù)量少，更談不上圍繞著規(guī)劃實(shí)施的空間和時(shí)序要求來(lái)開(kāi)展工作。另一方面，規(guī)劃實(shí)施要用到的土地沒(méi)有提前進(jìn)行整理與儲(chǔ)備。第三，由于土地清理工作不到位，使得各類土地信息也沒(méi)有在統(tǒng)一的平臺(tái)上進(jìn)行整合，地籍動(dòng)態(tài)管理嚴(yán)重滯后，部門間信息尚未實(shí)現(xiàn)完全共享，規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃選址受到很大制約。

1.2 建設(shè)用地管理的規(guī)劃和計(jì)劃層面存在矛盾，弱化了空間資源的集中統(tǒng)一配置

首先，在縣級(jí)規(guī)劃層面，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃未能真正實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)合一”。目前，新一輪《縣域總體規(guī)劃》已基本編制完成，正在報(bào)批中。而《土地利用總體規(guī)劃》修編尚未完成，其修編滯后將影響“兩規(guī)合一”的實(shí)現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃未能及時(shí)修編，會(huì)影響到開(kāi)發(fā)區(qū)超規(guī)劃用地現(xiàn)狀的認(rèn)可和對(duì)總體用地指標(biāo)的爭(zhēng)取，而且還會(huì)因?yàn)樾略鐾恋氐纳蠄?bào)和不斷調(diào)整增加縣政府與上級(jí)相關(guān)部委的溝通工作量和難度，增加開(kāi)發(fā)區(qū)工作的被動(dòng)。

其次，在計(jì)劃層面，近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃和年度土地利用計(jì)劃在內(nèi)容上的重疊導(dǎo)致政府決策與行動(dòng)分散。兩個(gè)計(jì)劃的審批層次不同，目的不同，內(nèi)容也有嚴(yán)格區(qū)分。兩個(gè)計(jì)劃都對(duì)建設(shè)用地空間布局和時(shí)序進(jìn)行安排，是對(duì)行政資源的不必要浪費(fèi)，如不一致，將會(huì)影響土地資源的高效配置，造成開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地管理的混亂，影響政府權(quán)威。

1.3 不同部門對(duì)土地資源調(diào)控方式的導(dǎo)致產(chǎn)生的問(wèn)題

近年來(lái)，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)土地資源管理的調(diào)控力度，在國(guó)家層面，雖然不同部委調(diào)控的側(cè)重點(diǎn)不同，管理手段也并不完全一致，但是調(diào)控的目標(biāo)都是一致的，都是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度，各部委的調(diào)控要求都是城市政府必須堅(jiān)決擁護(hù)和執(zhí)行的。但是到了城市層面，城市政府應(yīng)該在統(tǒng)籌國(guó)家各部委的調(diào)控要求的前提下，再按照城市內(nèi)部各職能部門的分工進(jìn)行分解落實(shí)，而決不應(yīng)是各職能部門按照各自理解直接對(duì)應(yīng)國(guó)家部委，否則將造成各職能部門之間的工作重疊，甚至出現(xiàn)矛盾。縣政府建立規(guī)劃主導(dǎo)的建設(shè)用地管理模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)空間資源的高度集中配置，更有利于落實(shí)國(guó)家層面調(diào)控政策，也是符合城市層面的執(zhí)行需要。

二、對(duì)加強(qiáng)規(guī)劃主導(dǎo)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地集約利用的建議

2.1加大規(guī)劃編制力度，編制科學(xué)性及前瞻性規(guī)劃

多年來(lái)城市規(guī)劃長(zhǎng)期被作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，其主要功能是為工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供土地、空間資源和基礎(chǔ)設(shè)施的配置和支撐。在“增長(zhǎng)至上”的指導(dǎo)思想下，資源、環(huán)境被視為從屬于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的事物。城市規(guī)劃工作缺乏資源、環(huán)境的剛性約束意識(shí)，在編制規(guī)劃時(shí)往往不是客觀、全面和深入地分析城市發(fā)展的資源環(huán)境條件，而是一味的追求超越自身發(fā)展條件的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。城市規(guī)劃特別是實(shí)施性的規(guī)劃法定效力不足，難以對(duì)土地、空間等資源利用和開(kāi)發(fā)建設(shè)行為進(jìn)行有效的管制和約束。在新形勢(shì)下，我們要深刻反思傳統(tǒng)的發(fā)展模式，進(jìn)一步深入認(rèn)識(shí)我國(guó)的基本國(guó)情和發(fā)展條件，在城市規(guī)劃工作中牢固樹(shù)立資源的剛性約束意識(shí)，強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)土地和資源空間的管制，以有效地發(fā)揮城市規(guī)劃對(duì)環(huán)境、資源的控制和保障作用。

2.2 發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)土地的集約利用

產(chǎn)業(yè)集群對(duì)城市工業(yè)用地的發(fā)擴(kuò)展、重組有著重大影響。其一、產(chǎn)業(yè)集群是城市工業(yè)用地?cái)U(kuò)展的重要空間。一方面，產(chǎn)業(yè)集群的聚集性和衍生性，使企業(yè)數(shù)量不斷增加，工業(yè)用地面積不斷擴(kuò)大，成為城市工業(yè)用地?cái)U(kuò)展的重要空間。其二，產(chǎn)業(yè)集群對(duì)城市工業(yè)布局重組有重要影響。政府可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策和土地、稅收、融資、基礎(chǔ)設(shè)施配套等政策，引導(dǎo)其向產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型或轉(zhuǎn)移，以調(diào)整工業(yè)用地布局，提高土地利用效率和城市產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

2.3 完善體制，進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃在建設(shè)用地管理中的主導(dǎo)作用

開(kāi)發(fā)區(qū)目前已初步確立規(guī)劃主導(dǎo)的建設(shè)用地管理模式，但如果沒(méi)有相應(yīng)的制度來(lái)保證，難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)更應(yīng)該堅(jiān)持城市規(guī)劃主導(dǎo)的建設(shè)用地管理模式，并在已有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)，將決策與執(zhí)行分離，并通過(guò)強(qiáng)化決策權(quán)來(lái)加強(qiáng)執(zhí)行力，提高政府對(duì)城市發(fā)展的調(diào)控能力。在各層次規(guī)劃編制全面推進(jìn)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施效力，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決制止和糾正規(guī)劃實(shí)施中的隨意性。

2.4 強(qiáng)化近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃對(duì)空間安排的統(tǒng)籌作用

近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃作為規(guī)劃許可和用地審批的重要依據(jù)，主要內(nèi)容涉及到建設(shè)用地總量的控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和項(xiàng)目布局的統(tǒng)籌。今后，應(yīng)根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)用地出讓方式的改變，進(jìn)一步加強(qiáng)完善近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃制度，增加建設(shè)用地招拍掛計(jì)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃內(nèi)容，豐富計(jì)劃內(nèi)容，加強(qiáng)計(jì)劃編制科學(xué)性和針對(duì)性，使它成為開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)年度計(jì)劃體系的核心，并通過(guò)強(qiáng)化其在計(jì)劃體系中的統(tǒng)籌地位，確保政府各職能部門的規(guī)劃實(shí)施協(xié)調(diào)一致。

2.5 發(fā)揮土地儲(chǔ)備對(duì)規(guī)劃實(shí)施的保障作用，建立規(guī)劃引導(dǎo)的土地整備制度

編制土地整備規(guī)劃和計(jì)劃，按照“以需定儲(chǔ)、以儲(chǔ)定供”的原則，建立規(guī)劃引導(dǎo)的土地整備制度，增加土地的“有效供給”，破解看似有地、其實(shí)無(wú)地的尷尬局面，發(fā)揮土地整備對(duì)規(guī)劃實(shí)施的保障作用。政府和相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)土地整備規(guī)劃和相關(guān)計(jì)劃，有計(jì)劃有目的地進(jìn)行現(xiàn)有儲(chǔ)備用地的清理，并對(duì)未來(lái)規(guī)劃確定的城市建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域提前進(jìn)行土地整備，把儲(chǔ)備和供應(yīng)兩個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)，做到盤活土地資產(chǎn)，減少財(cái)政占用。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，城市規(guī)劃所關(guān)注的不僅是土地的用途、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，更包括不同區(qū)位土地用途上合理的空間關(guān)系，合理的開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)等，多目標(biāo)是其主要特征之一，從這個(gè)角度分析，城市規(guī)劃的綜合性和指導(dǎo)性地位是不容置疑的。

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