淺談水利工程管理單位內部控制制度的完善

摘要：當前，我國水利工程管理單位的內控機制嚴重缺失。比如，管理者的內控意識不足，內控機制在制度層面尚不健全，內部審計缺位等。基于此，筆者根據我國財政部2013年2月28日印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，結合水利工程管理單位當前實際狀況，對其內控機制的完善提出相關建議。

關鍵詞：水利工程單位 內部控制 缺失 發展 建議

一、水利工程管理單位的特殊性

水利工程管理單位主要從事水資源保護、抗旱、防汛等工作，具體包括三部分，即水域管理、水源管理、工程管理。作為關系國計民生的重要事業單位，水利工程管理單位在長久以來為我國水利工程事業做出了巨大貢獻。隨著現代管理機制和水利事業的不斷發展與完善，水利工程管理單位也開始逐漸重視采用現代管理手段進行內部管理工作的改進與完善。在其內部管理中，內部控制是其整個管理機制的重點。既能保證單位資金的安全與完整，又能促使單位經營活動健康運行。因此，加強與完善水利工程管理單位的內控機制，具有重要意義。

論其性質，目前我國大多數水利工程管理單位都擔負著一定的社會性服務職責，享受國家撥付的一部分水利資金。但同時，財政補助資金并不能滿足其發展，因此，水利工程單位還利用自身特有條件向市場提供一定的技術服務，通過“創收”彌補財政經費的不足。這種“雙重”性質，決定了水利工程管理單位所執行的會計制度是事業單位會計制度，收入、支出須納入財政預算，并且遵循“以收定支，量入為出”。其內控機制需要在理論與實踐兩個層面符合事業單位經營特點。

二、水利工程管理單位內控機制的現狀分析

前文已述，水利工程管理單位在擔負一定社會服務職責、享受國家撥付資金的同時，還利用自身特有條件通過向市場提供技術服務來彌補財政經費的不足。這種雙重性質給水利工程管理單位的內部管理帶來一定難度，其內控機制中也存在諸多不足，亟待完善。

（一）水利工程管理單位管理者的內控意識不足

無論是內控機制的建立，還是實際執行情況，都主要取決于單位管理者的態度。然而目前，我國很多水利工程管理單位的管理者都并不具備充分的內控意識，也未能完全認識到內控機制的重要性與實施的必要性。由此造成內控機制的實際操作性與針對性不強，從而制約與影響了水利工程管理單位內部管理的完善與健康運營。另外，目前很多水利工程管理單位的管理者由于內控意識的淡薄，將內控工作直接交由財務部門負責，錯誤的認為內部控制其實是一項財務管理工作。還有一些管理者對內控機制的作用有所誤解，忽略了在內部管理中的自身職責，僅將內控機制視為眾多管理手段中的一種，而未能從單位整體角度對其加以構建。

（二）水利工程管理單位內部審計缺位

如今，大部分的水利工程管理單位的財務內審機制并不健全，制度制定的也不嚴格，甚至一些單位用企業會計制度來代替單位的內控制度，這很難滿足現在水利工程管理單位的需要。比如某些水利工程單位規定了防汛費、水利基金等專項費用的用途和適用范圍，而對其真實的使用過程缺乏必要的監督和管理，這使得專項資金的運用受人為因素的影響較大，資金安全得不到切實的保障。水利工程管理單位應當充分認識到這一缺陷，建立和完善適合自身單位的內部審計制度，并成立獨立性較強的審計小組，以完善自身的控制監督機制。

（三）制度過于“形式化”，缺少執行力度

在過去幾年里，國家財政部對各級預算執行單位的年度執行情況進行了檢查，這其中就包含對于制度建立的檢查。雖然在表面上看各單位的規章制度都比較健全，但實際落實到實際操作中就凸顯出執行力不足的缺點，水利工程管理單位也同樣存在著這樣的缺陷。制度建立只是“形式主義”，但實際的內控管理則流于表面，疏于執行。比如有的預算費用在報銷時，經辦人常常先繞過財務審核找公司領導簽字，實際報銷時才找到財務進行核對，這就等于架空了財務審核的作用，使內控管理流于形式。

三、完善水利工程管理單位內控機制的關鍵性措施

（一）加強管理者的內控意識

管理者內控意識不足，是我國水利工程管理單位內控機制不完善的首要原因。管理者內控意識的薄弱，不僅不利于內控機制執行效果的充分發揮，也不利于單位的內部管理與可持續性發展。因此，水利工程管理單位的領導者應培養內控意識，積極參加培訓活動，加強內部控制知識學習；還可以聘請外部人員到單位組織講座，號召單位各部門負責人及相關人員積極參加學習講座，提高對水利單位構建內控機制重要性的認識程度，形成良好的內部控制意識。明確內控機制是單位整體性的管理機制，而非從屬于內部財務管理。

（二）從制度層面對內控機制加以完善

無論何種機制，倘若不從制度層面予以規范，其執行力必將大打折扣。因此，水利工程管理單位若要完善內控機制，還需結合我國目前水利行業的相關政策，從制度的角度加以規范。具體措施主要有以下三種，詳見表4-1。

（三）加強內外部審計監督

目前，我國水利工程管理單位審計缺位，尤其是內部監督亟待完善。在此，筆者分為外部、內部兩個角度分別而述。

1、外部角度

水利工程管理單位的上級相關部門（審計、財政等）應加強對水管單位內控機制的定期審查，對內控機制的實施情況與執行效果適時引入外部力量，對其加以引導與監管。此外，水管單位還應在每一會計期末依法委托社會中介機構（如會計師事務所等）對單位的內控機制執行狀況進行審查，并出具《內部控制審核報告》，指出其中待完善之處。

2、內部角度

除了外部監管之外，水管單位還可在其內部從財務、人事、紀檢、審計等部門抽調人員組成內控審查小組，定期（每年年中、年末兩個時點）與不定期（年中抽查，可以隨機按季度、月度）對水管單位的內控機制以及各下屬單位的管控情況進行審查，分析內控執行效果，及時發現其中的不完善之處，并寫出《內控機制自我評價報告》，交至單位管理層。然后由管理層根據報告內容，對內控機制執行不力的人員與部門進行問責，或提出限期整改通知，以保證內部審查監督落于實處。此外，水管單位在其內部還可以將內控評價指標納入“考評機制”，以內控的執行情況作為考核部門或人員工作能力的一項重要指標，以此保證內控機制被有效執行。

（四）進一步落實“崗位責任制”

在實際中，水利工程管理單位涉及部門與人員眾多。水利工程無論是投資金額，還是參與建設人數，都普遍較多。因此，面對如此眾多的人數與高額資金，水管單位在內控機制的完善中，應進一步落實“崗位責任制”。通過崗位責任制確保不相容崗位相分離；利用不同的崗位設置，形成相互制約與牽制的狀態。其中，不相容職位主要包括以下幾類：工程款支付與項目實施；預算的編制與審批；竣工決算與審計等。同時，水管單位還應對具體建設項目實施嚴格的授權審批，明確授權責任人、授權方式、授權權限、授權程序，并對每一事項制定具有針對性的控制措施。在崗位責任制中，人員的最終定崗，主要需考慮上崗人員是否具備實際工作能力、專業勝任能力，對人事利害關系予以趨避。

四、總結

作為我國重要的事業單位，水利工程管理單位關系著國計民生，并在長久以來為我國水利工程事業做出了巨大貢獻。隨著現代管理機制和水利事業的不斷發展與完善，水管單位不僅需要利用現代管理手段進行內部管理工作，更需要不斷完善內部控制機制，保持水管單位的可持續性發展。面對一系列內部控制問題，水管單位唯有嚴格遵循《行政事業單位內部控制規范》，不斷加強單位管理者的內控意識，從制度層面不斷完善內控機制，加強內外部監督，落實人員崗位責任制，才能最終確保內控機制的執行力度與效果，各項工作也方能順利實施。

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