淺議彩票機構內部控制存在的問題與對策

摘要：彩票發行的壟斷性決定了各級監管機構將制定更多、更規范的法律法規及管理制度對彩票機構的行為進行約束及規范，瞬息萬變的市場要求彩票機構要有更強的風險防控意識。因此，彩票機構建立建全內部控制制度刻不容緩。本文將通過對我國彩票機構內部控制現狀的分析，闡述彩票機構在建立內部控制制度時應重點關注的內容，提出完善彩票機構內部控制制度的建議。

關鍵詞：彩票機構 內部控制制度 問題 對策

多年以來，行政事業單位一直缺乏一套完善的、科學的內部控制規范，來對行政事業單位的內控工作進行指導，內部控制制度一直停留在理論研究階段，很多事業單位把單位內部財務控制制度等同于單位的內部控制制度來理解。2012年11月29日財政部發布《行政事業單位內部控制制度（試行）》，業界認為，這標志著我國行政事業單位開始全面進入內控時代。

彩票機構屬依法設立的事業單位，主要承擔福利彩票、體育彩票在我國境內的發行銷售工作。近幾年來，彩票市場高速增長，僅2012年，全國累計銷售彩票就達2615億元，比1987年（新中國發行彩票的第一年，當年銷量為1739.5萬元）翻了1.5萬倍，彩票公益金在補充社會保障資金方面的作用開始凸顯。正因如此，社會各界對彩票行業的關注度越來越高。各級監管機構在近幾年通過出臺各種制度，如《彩票管理條例》及其實施細則、《彩票公益金管理辦法》、《彩票發行與銷售管理辦法》、《彩票機構財務管理辦法》等，以規范彩票機構的發行銷售行為，加強監管力度。而“西安寶馬”等事件的發生也給彩票機構的風險防控工作敲響了警鐘。

在這樣的大背景、大趨勢下，彩票機構面對的風險防控及安全保障方面的壓力越來越大，陳舊的財務管理觀念顯然已經無法適應內外部環境的要求，如何設計科學的內部控制制度并使該制度有效運行，顯得尤為迫切與必要。

一、現行彩票機構內部控制的現狀

彩票機構自最初設立到現在，一直都是以事業單位的形式存在，其監管體系、管理模式、經費形式、財務賬務處理等都是按事業單位的模式進行操作，理所當然也延襲了事業單位的思維模式及行為習慣。盤點彩票機構內部控制的現狀，歸納起來，大致存在以下幾個方面的問題。

（一）內部控制意識薄弱

彩票機構的資金實行“收支兩條線”管理，很多彩票機構從領導層到員工，都認為只要嚴格按相關規定歸集分配上繳彩票資金、嚴格遵照財政審批的預算使用機構業務費就行，建立內部控制制度無異于增加工作量，甚至影響到“既得利益”或“相關特權”等，內部控制實施的內生動力不足，內控意識、風險意識淡薄。

（二）內部控制制度不健全

多數彩票機構是以財政部門及主管部門下發文件為依據，側重于制定機構財務管理辦法、開支范圍及報銷程序等方面的制度，單位內部控制僅局限于財務控制，忽略了對人員和崗位的管理，缺乏對重點領域、流程控制節點的管控，職責劃分不夠清晰、業務流程不夠全面規范、相關標準缺失等內部管理問題凸顯。

（三）監督、執行不到位

近幾年，彩票市場發展迅猛，彩票機構受體制限制，機構規模的發展跟不上市場的擴張速度，普遍存在一人多崗、疲于應付的現象，對制度的貫徹難以落實；監督的內容和方式仍然以直接檢查為主，大多是針對事后的結果進行處理，缺乏事前和事中的控制；內部審計與內部控制自我評價制度要么缺失要么并未真正發揮作用，機構內部沒有形成有效的制衡與監督機制，廉政風險加劇。

二、如何有效加強彩票機構的內部控制

彩票機構的風險貫穿于游戲產品的設計、組織銷售到資金歸集、分配、使用等全過程。彩票的風險控制、安全保障不僅對保障彩票機構健康、可持續發展十分重要，對保護彩票參與者的合法權益十分關鍵，對維護彩票市場穩定乃至社會穩定也十分重要。因此在《彩票管理條例》及其實施細則中，風險控制和安全保障方面的規定（制度、程序、技術、管理、責任方面的保障措施），貫穿了制度內容的始終。除了這些來自于外界的監管措施，彩票機構更應主動結合自身的行業特點，設計更為科學的內部控制并加強制度的有效運行，切實加強對彩票發行銷售活動的風險進行防范和管控。

（一）完善彩票機構內部控制環境

1、增強管理層的內部控制意識

《行政事業單位內部控制制度（試行）》中明確規定：單位負責人對本單位內部控制的建立建全和有效實施負責。雖然說單位內部控制成敗與單位員工的控制意識和行為密不可分，但是管理層對內部控制的意識直接影響到單位內部控制的實施的效率和效果；所以只有增強管理層內部控制的意識才能從根本上保證單位內部控制的順利實施。

2、完善組織架構及崗位職責

組織架構作為單位內部環境的有機組成部分，在內部控制體系中處于基礎地位，彩票機構應優化組織架構，明確部門及崗位職責，建立建全議事決策機制、崗位責任制、內部監督機制，實現決策、執行、監督的有效分離，以避免因責任劃分不清，導致工作中互相推諉、互相掣肘等現象，提高單位的工作效率、保障信息溝順暢、降低經營風險。

3、加強企業文化建設

企業文化能增加單位的凝聚力，構建相同的思維模式和行為方式，它具有一種無形的巨大力量，對單位員工造成潛移默化地影響，使單位員工擁有團隊精神，使單位員工信念明確，思想鮮明，從而促進單位的發展。企業文化對單位的影響無處不在，包括對單位內部控制影響，彩票機構可以通過企業文化的導向、激勵等功能來促進單位內部控制活動的有效實施。

（二）建立科學完善的內部控制體系

內控制度是對單位各項管理制度的整合，一個單位內控制度的好壞反映了單位的綜合管理水平。《行政事業單位內部控制制度（試行）》已明確規定了單位建立與實施內部控制目標及應遵循的原則，彩票機構內部控制制度建設的重點應緊緊圍繞風險防控這一重要目標來設計，從組織架構、職能分工入手，識別重點工作及風險點，建立完善的規章制度及周密嚴謹的工作流程，保證每一項業務活動都能夠按照科學的程序辦理。將控制措施配置于各個業務流程之中，緊緊把控風險關口，尤其要重視開獎環節、銷售環節、資金歸集環節、兌獎環節的流程控制及制度規范，增強游戲產品研發、物資采購、重大項目資金使用的前期論證、審核、監督，加強預算管理等，建立風險應急預案及重大事項報告制度，確保不留內控“死角”及“盲區”，最大限度規避風險。

（三）完善內部監督、審核、評價機制

完善的內部監督審核機制，可提高內控的效率和效果，實現內部控制的目標。持續對內部控制的設計和運行情況進行自我評價，才能發現內控的高風險點和薄弱環節，有針對性的修補管控過程的漏洞。在完善內部監督、自我評價機制方面，可以從以下幾方面入手：

建立重大決策集體審批或聯簽制度、不相容崗位相互分離制度，加強對關鍵崗位的定期稽查制度，建立建全對部門及員工的考核評價機制等。

明確內部審計機構和其他內部機構在內部監督中的職責權限，選擇獨立性強、業務素質高、具有生產、經營、管理相關知識和經驗的專業人員作為內部審計工作的人員，日常審計與專項審計相結合，以監督內部控制的健全性、有效性。

持續對內部控制設計的動態調整性和執行的有效性進行評價，確保制度的先進性、適應性。具體評價方法可借鑒國外企業經常采用的內部控制的“控制自我評估”（CSA）來進行。

三、結論

彩票機構作為一個高風險事業單位，在準確把握并嚴格執行各項法律法規、行業管理制度的前提下，應遵循《行政事業單位內部控制制度（試行）》來設計本單位的內部控制制度。同時，考慮到彩票發行銷售的市場特性，必要的時候，彩票機構可借鑒《企業內部控制規范》及相關配套指引的知識，強化內部管理、提高經營效率和財務會計信息質量，使內控制度貫穿于整個單位的各個方面。當然，還應當認識到，內部控制的完善不是短期內就能完成的，也不是完成了就一成不變，它需要定期梳理，不斷修正和完善；它的建立也并不是一種擺設，我們要通過健全諸如內部審計制度、自我評估控制制度、預算的控制制度等輔助控制手段保障內控制度的有效運行，最終為彩票機構的科學、健康、可持續發展真正保駕護航。

參考文獻：

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