環境公益訴訟之適格原告之德國經驗

摘要：公眾通過環境訴訟等途徑參與環境法規的實施，使得法律獲得普遍的遵守，這是環境法治的第一要義。我國環境法執行主體范圍將公眾排除在外，環保職能只由行政機關來行使，個人只有在遭受環境破壞的直接實然影響的情況下，才能成為適格的損害賠償的原告，而這種侵權的案件只能是個案解決且限于金錢損害賠償，并不能維護公眾的利益。相對于我國，德國對待環境公益訴訟適格原告的態度上更為寬松，其NGO原告制度值得我國借鑒。

關鍵詞：環境公益訴訟 原告資格 公民訴訟 保障制度建構

一、民事訴訟不同于環境公益訴訟中公民被拒環保公益主體門外

與對人身權利、財產權利的私益性環境污染侵權不同，生態環境損害一般表現為對生態公共利益的社會性損害。生態環境損害的民事法律救濟問題，本質上屬于生態公共利益的私法救濟問題。然而我國的傳統民法理念和當下司法實踐均將自然生態環境視為人身、財產權利損害的媒介而非民事法律保護和救濟的客體，自然也就不會將受到除人身和財產損失以外實際影響的公民視為環境訴訟中的適格原告，法院更不會支持公民為群體共同利益而起訴的環境公益訴訟請求。2012年通過的《民訴修正案》雖增加了一條即對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。但仍然將公民排除在環境公益訴訟適格原告的范圍之外。考慮到我國現階段國情，由公民直接提起環境公益訴訟可能造成新一輪的訴訟爆炸，給司法機關的正常審判工作造成極大沖擊。但是我們完全可以在現行民事訴訟法的框架下，借鑒先進國家的立法經驗，為我國環境公益訴訟的高效和有序進行設計較為完善并適合國情的適格原告制度。

二、德國環境公民訴訟及其對中國的借鑒意義

（一）德國環保NGO通過環境訴訟參與環境保護

在德國，唯有NGO才是為國家所承認的適格原告主體。現實中提起環境公益訴訟的大多是從事環境保護事項的NGO。這些環保NGO不僅應符合一些形式要件而且應符合實質要件。對環境公益訴訟原告資格的主要條件是只有一條，那就是批準的環保組織須參與環境公益訴訟，如果一個環保組織在國內十分活躍，然后從聯邦負責環境、自然保護的審批的核反應堆安全部長處根據《聯邦自然保護法》而直接獲得，或是由州政府批準程序登記。值得注意的還有在批準的環境保護標準組織采取了寬泛解釋的實踐狀況。進一步講，該環保NGO必須要表明糾紛中的行政行為違背了自然保護等關涉公共利益的法律條款，此外，由組織章程定義的義務必須也受到該行政行為所影響。

但是實踐中在多數情況下，聯邦和各州法律均賦予環保NGO以參與權，而卻對其訴權的行使進行了限制。如果一個環保NGO接受到獲準參與的文件，但不積極去行使其參與權，然后其起訴將被禁止，至少會在形式上被禁止。根據《聯邦自然保護法》第61條第3款的規定，在該NGO的參與過程中， 所有與之相關的反對理由均應該被提出，這種理由不限于違反法律，還包括對公共利益的較大損害。環保NGO的合法的起訴權僅限于這些已被提出的或可能被提出的理由，這又涉及到實質禁止的問題 。也就是說，在上述參與階段， 如果環保NGO沒有提出異議或任何表示反對的理由，該組織便不能就此提起環境公益訴訟。

（二）德國的環保NGO對中國環境公益訴訟的借鑒意義

社會團體通常具有較強的自治性和自律性，在環境民事公益訴訟中能夠發揮積極的作用。社會組織的運作是時代趨勢。著名學者鄧正來先生在去世前曾經和桑德爾在復旦做過一次講座，當時對中國社會的發展做了如下一番預言，“在國家公權力向后退，人民的公民意識和素質還沒有充分養成的背景下，社會組織在中國轉型中將發揮巨大的力量”。這些團體對內可維護其成員間的關系和利益；對外代表特定的利益集體參與政治博棄；同時又承擔著維護一般公共利益和法治秩序的功能。因而環境公益團體作為社會團體的一部分，在中國現階段對公共利益進行公益訴訟的影響十分深遠。

在承認環保團體原告資格的前提下，規定環保團體提起環境民事公益訴訟的條件也是十分必要的。這些條件包括：1、法人性，具體表現為環保團體有自己的組織機構、經費來源，有能力獨立承擔民事責任；2、合規性，即該社會團體應在章程所規定的目的事項范圍內行使訴訟權利；3、規模性，要求該團體在所從事的環保領域有相當的知名度和社會影響力。

最后一點是這類環境民事公益訴訟的損害賠償問題。在環境民事公益訴訟中，作為原告的環保NGO并不一定是受害者，只是公共利益的代表。于此，我國可以參考較為成熟的國際經驗，建立公益訴訟賠償基金，為環保團體的起訴行為提供資金支持，實現環保公益訴訟的良性發展。

明確環境公益訴訟的原告資格是建立壞境公益訴訟制度的核心，明確環境公益訴訟的原告資格對于推行公眾參與國家環境公共事務的監督和管理，積極回應社會的變化和現實的需求，保護生態環境具有難以替代的作用。現階段，只有有效借鑒德國對NGO社會公益團體的運用和規制，我國的環境公益訴訟才得以建立和完善，從而讓最合適的主體有機會提起環境公益訴訟，從而使環境公益訴訟有效發揮其功能。

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