農村土地綜合整治績效評價的MAUT及FANP分析

韓冬　韓立達

摘要：文章利用成都市2001-2010年農村土地綜合整治的統計數據以及對五個區縣市農村集中居住新區的調查數據，從多重屬性效用理論的利益相關者視角構建指標體系，采用FANP模型對土地綜合整治綜合績效進行分析。評價結果表明：（1）成都市自2001年來的土地整治工作取得了比較滿意的績效；（2）土地綜合整治尚存以下主要問題：耕地數量難以提高；建設用地指標整理難度偏大；農業科技發展水平不能滿足需求；農業生產率有待提高；“空心村”現象嚴重等。在分析這些問題的基礎上提出了解決對策。

關鍵詞：農村土地綜合整治；績效評價；多重屬性效用分析；指標體系；模糊網絡分析

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：10085831（2013）02000808

盡管中國開展土地綜合整治已經有近十年的歷史，但是在土地綜合整治的系統理論研究方面相對滯后，土地綜合整治目前尚未形成系統的科學體系，特別是對土地綜合整治的綜合績效評價理論更是很少涉足。這不僅影響了土地綜合整治的良性健康發展，也無法為規范土地綜合整治活動提供科學依據和判斷投入產出等效果。所以，加強土地綜合整治績效評價研究是土地綜合整治技術研究的基礎工作，對于科學與合理制定土地綜合整治發展戰略和規劃具有重要的理論和實踐意義。

目前，中國學者沿襲和借鑒其他領域評價的慣性，僅僅是把土地綜合整治中土地整理的綜合效益納入評價視野。例如，熊廣成、孟慶香等認為土地整理的綜合效益是經濟效益、生態效益和社會效益的綜合，提出了土地整理項目效益分析指標選取的原則、框架和注意問題[1]；張正峰等認為土地整理是經濟、社會、生態、景觀四種效益的綜合體[2]。然而由于土地綜合整治已經從原來的農用地整理擴展到集體建設用地的整治，且整治的主體不僅是集體，也包括了農戶、地方政府和中央政府，整治的政策已經從簡單的占補平衡發展到城鎮建設用地增加和農村建設用地減少等。因而籠統地將土地綜合整治效益定位在社會、經濟和生態等層面，還不能更深入地了解整治主體在土地綜合整治中各自表現出來的有效輸出效率。實踐中，從整治主體層面來分析其績效更具有針對性和實用性。 以土地整理評價指標體系為主題的查新結果顯示，眾多學者均采用了特爾菲法以及層次分析法等，如吳懷靜等（2004），王煒等（2005），王媛玲等（2006），呂曉等（2007），劉向東（2008），只有在對單一效益分析時采用了其他方法，如熵權可拓物元模型[3]等。在進一步開展土地整理的綜合效益評價時，學者們多數依然沿用了這些體系和方法。由于城鄉統籌發展及新農村建設下的土地綜合整治具有系統性、多目標性、復雜性和綜合性，決定了簡單地沿用上述方法對其進行評價不能充分反映其主體之間此消彼長的因果關系，因此，對土地綜合整治這一復雜系統工程的績效進行評價，更應該把重點放在各主體的有效輸出上進行，并采用與其特征相符的評價方法才能反映其真實績效狀況，必須采用能夠反映各主體之間相互關聯的科學方法進行評價才能實現其目的。

一、基于MAUT的土地綜合整治績效評價指標體系構建

摘要：文章利用成都市2001-2010年農村土地綜合整治的統計數據以及對五個區縣市農村集中居住新區的調查數據，從多重屬性效用理論的利益相關者視角構建指標體系，采用FANP模型對土地綜合整治綜合績效進行分析。評價結果表明：（1）成都市自2001年來的土地整治工作取得了比較滿意的績效；（2）土地綜合整治尚存以下主要問題：耕地數量難以提高；建設用地指標整理難度偏大；農業科技發展水平不能滿足需求；農業生產率有待提高；“空心村”現象嚴重等。在分析這些問題的基礎上提出了解決對策。

關鍵詞：農村土地綜合整治；績效評價；多重屬性效用分析；指標體系；模糊網絡分析

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：10085831（2013）02000808

盡管中國開展土地綜合整治已經有近十年的歷史，但是在土地綜合整治的系統理論研究方面相對滯后，土地綜合整治目前尚未形成系統的科學體系，特別是對土地綜合整治的綜合績效評價理論更是很少涉足。這不僅影響了土地綜合整治的良性健康發展，也無法為規范土地綜合整治活動提供科學依據和判斷投入產出等效果。所以，加強土地綜合整治績效評價研究是土地綜合整治技術研究的基礎工作，對于科學與合理制定土地綜合整治發展戰略和規劃具有重要的理論和實踐意義。

目前，中國學者沿襲和借鑒其他領域評價的慣性，僅僅是把土地綜合整治中土地整理的綜合效益納入評價視野。例如，熊廣成、孟慶香等認為土地整理的綜合效益是經濟效益、生態效益和社會效益的綜合，提出了土地整理項目效益分析指標選取的原則、框架和注意問題[1]；張正峰等認為土地整理是經濟、社會、生態、景觀四種效益的綜合體[2]。然而由于土地綜合整治已經從原來的農用地整理擴展到集體建設用地的整治，且整治的主體不僅是集體，也包括了農戶、地方政府和中央政府，整治的政策已經從簡單的占補平衡發展到城鎮建設用地增加和農村建設用地減少等。因而籠統地將土地綜合整治效益定位在社會、經濟和生態等層面，還不能更深入地了解整治主體在土地綜合整治中各自表現出來的有效輸出效率。實踐中，從整治主體層面來分析其績效更具有針對性和實用性。 以土地整理評價指標體系為主題的查新結果顯示，眾多學者均采用了特爾菲法以及層次分析法等，如吳懷靜等（2004），王煒等（2005），王媛玲等（2006），呂曉等（2007），劉向東（2008），只有在對單一效益分析時采用了其他方法，如熵權可拓物元模型[3]等。在進一步開展土地整理的綜合效益評價時，學者們多數依然沿用了這些體系和方法。由于城鄉統籌發展及新農村建設下的土地綜合整治具有系統性、多目標性、復雜性和綜合性，決定了簡單地沿用上述方法對其進行評價不能充分反映其主體之間此消彼長的因果關系，因此，對土地綜合整治這一復雜系統工程的績效進行評價，更應該把重點放在各主體的有效輸出上進行，并采用與其特征相符的評價方法才能反映其真實績效狀況，必須采用能夠反映各主體之間相互關聯的科學方法進行評價才能實現其目的。

一、基于MAUT的土地綜合整治績效評價指標體系構建

摘要：文章利用成都市2001-2010年農村土地綜合整治的統計數據以及對五個區縣市農村集中居住新區的調查數據，從多重屬性效用理論的利益相關者視角構建指標體系，采用FANP模型對土地綜合整治綜合績效進行分析。評價結果表明：（1）成都市自2001年來的土地整治工作取得了比較滿意的績效；（2）土地綜合整治尚存以下主要問題：耕地數量難以提高；建設用地指標整理難度偏大；農業科技發展水平不能滿足需求；農業生產率有待提高；“空心村”現象嚴重等。在分析這些問題的基礎上提出了解決對策。

關鍵詞：農村土地綜合整治；績效評價；多重屬性效用分析；指標體系；模糊網絡分析

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：10085831（2013）02000808

盡管中國開展土地綜合整治已經有近十年的歷史，但是在土地綜合整治的系統理論研究方面相對滯后，土地綜合整治目前尚未形成系統的科學體系，特別是對土地綜合整治的綜合績效評價理論更是很少涉足。這不僅影響了土地綜合整治的良性健康發展，也無法為規范土地綜合整治活動提供科學依據和判斷投入產出等效果。所以，加強土地綜合整治績效評價研究是土地綜合整治技術研究的基礎工作，對于科學與合理制定土地綜合整治發展戰略和規劃具有重要的理論和實踐意義。

目前，中國學者沿襲和借鑒其他領域評價的慣性，僅僅是把土地綜合整治中土地整理的綜合效益納入評價視野。例如，熊廣成、孟慶香等認為土地整理的綜合效益是經濟效益、生態效益和社會效益的綜合，提出了土地整理項目效益分析指標選取的原則、框架和注意問題[1]；張正峰等認為土地整理是經濟、社會、生態、景觀四種效益的綜合體[2]。然而由于土地綜合整治已經從原來的農用地整理擴展到集體建設用地的整治，且整治的主體不僅是集體，也包括了農戶、地方政府和中央政府，整治的政策已經從簡單的占補平衡發展到城鎮建設用地增加和農村建設用地減少等。因而籠統地將土地綜合整治效益定位在社會、經濟和生態等層面，還不能更深入地了解整治主體在土地綜合整治中各自表現出來的有效輸出效率。實踐中，從整治主體層面來分析其績效更具有針對性和實用性。 以土地整理評價指標體系為主題的查新結果顯示，眾多學者均采用了特爾菲法以及層次分析法等，如吳懷靜等（2004），王煒等（2005），王媛玲等（2006），呂曉等（2007），劉向東（2008），只有在對單一效益分析時采用了其他方法，如熵權可拓物元模型[3]等。在進一步開展土地整理的綜合效益評價時，學者們多數依然沿用了這些體系和方法。由于城鄉統籌發展及新農村建設下的土地綜合整治具有系統性、多目標性、復雜性和綜合性，決定了簡單地沿用上述方法對其進行評價不能充分反映其主體之間此消彼長的因果關系，因此，對土地綜合整治這一復雜系統工程的績效進行評價，更應該把重點放在各主體的有效輸出上進行，并采用與其特征相符的評價方法才能反映其真實績效狀況，必須采用能夠反映各主體之間相互關聯的科學方法進行評價才能實現其目的。

一、基于MAUT的土地綜合整治績效評價指標體系構建

多重屬性效用分析方法（MAUT）認為不同利益相關者同一行為所產生的具體效用不同。該方法一般是把復雜的問題分解成幾個要項，再就每個要項加以評價。其特點是可以對過程和產出的各個層面進行細化，并針對不同的利益相關者建立不同的權重和標準進行評價，利益相關團體可以表達自身的感受。Edwards和Newman曾詳細地論述了這種分析方法的步驟[4]：包括識別評定目標（identify objects of evaluation）；利益相關者認定（stakeholder identification）；利益相關團體中抽取能夠反映評估價值的各種屬性，并用層級結構方法將之變成價值屬性樹；評定各種屬性的權重；建立反映各種特性效用的定位方法（Location Measure），把各種屬性的價值按分值進行排序（如0～100分）；按照以上確立的權重和分值進行合計；通過調整權重或投入產出使評價更加靈敏。用該方法進行評價的前提是找到可以表征屬性或準則向量X=[x1，x2，...，xn]T的效用函數U（X），以此來將具有不同量綱的各項指標歸一化進行加權的“效用”，從而實現對最終績效進行評價。

根據土地綜合整治的特點，筆者通過應用多屬性效用方法（MAUT）進行分析，并建立起以土地綜合整治中不同整治主體利益相關者為分析對象的指標體系的屬性樹，具體為國家的政策績效、地方政府的發展績效、村集體和農戶的績效，如圖1。

圖1 土地綜合整治績效評價屬性樹 國家的政策績效。國家的職能要求它從宏觀層面關注整體的可持續發展，負責關系國計民生的重大事務，集中資源解決個人、企業及地方政府無法負擔的核心問題，注重經濟、社會、生態三方面的長遠效益。國家績效屬性的選擇基于：第一，如十七屆三中全會明確提出的“糧食安全問題和堅守十八億畝耕地紅線”，我們認為以“單位糧產變化”（“單位糧產變化”指標，主要是通過長期的R&D;才能實現增產目的。例如，袁隆平先生歷經11年時間（1964-1975年）方才奠定了中國雜交水稻大面積推廣的基礎，若要進一步提高，更是一個需要大量投入和長期進行研究的復雜工程，地方政府、集體和農民根本無法承擔，需要由國家的R&D;投入才能實現）和“土地墾殖率”屬性來體現。第二，“十二五”發展規劃中提出的“促進生態保護和修復”“加強水利和防災減災體系建設”與“提高農業科技創新能力”（2012年中央一號文件明確提出增加農業科技投入），以“水土保護改善”和“農業科技發展”屬性來體現。第三，需要長期投資，不具備直接經濟效益或中短期經濟效益不明顯，屬于改善生態環境層面的事務，如“土壤有機質變化”和“森林覆蓋率”屬性。以上六個指標屬性的實現具有邊際效益遞增或者很強的正外部性。對地方政府、集體和農戶等尋求短周期效益而言，他們無法也無力承擔實現上述指標的屬性，也不具有推行的內生動力。因此，需要國家運用宏觀調控的手段強制執行。

地方政府的發展績效。地方政府職能是在國家宏觀政策的指導下，管理并促進轄區內政治、經濟、社會、環境的可持續發展，為本轄區公民謀取最大的利益。但在中國特殊的市場經濟轉型期，他們更多的是從本位利益出發，注重突出任職期內的中短期政績?；诖?，筆者認為地方政府績效可通過七個指標來體現：（1）以“單位面積投資”作為對土地投資的描述；（2）以“土地單位GDP”作為對土地產出的描述；（3）以“農業勞動生產率”作為對勞動生產率改善的描述；（4）以“建設用地指標”作為對農村集體建設用地集約利用的描述；（5）以“路網密度變化”作為交通環境改善的描述；（6）以“景觀格局變化”屬性作為對生態環境改善的描述；（7）以“農村人口變化”作為對區域內人口變化的描述。

村集體和農戶的績效。村集體作為農村基層行政組織，其成員由村民代表大會選舉產生，其利益和農戶的利益具有一致性，集中體現在村集體和農戶能夠直接獲得的利益。我們可用以下指標來表征：（1）用“年純收入變化”屬性來體現農民收入的增長；（2）用“人均社保變化”“人均社保變化”及“社保覆蓋率”來體現社會公平；（4）利益相關者的主觀滿意度。由于農戶受到自身素質的局限以及對政府的依賴性，多數只考慮近期利益，因此農民對整治項目的滿意度主要集中在三個層次：我們用“拆舊建新補償”來體現對原有住房拆遷和農村建設用地占用的補償；用“土地流轉收益”來表征土地能否流轉并獲得滿意的收益；以“居民滿意度”來體現項目區的生活條件是否改善。

在考慮指標之間關系時，通過進行專家咨詢的方式對具有直接因果關系的指標進行重要性打分，從而建立起19個次準則指標之間的內部關系（表1）。

二、綜合評價的FANP模型構建

（一）FANP模型概述

模糊網絡法（FANP）是基于網絡分析、模糊綜合評價及層次分析法原理，將傳統的網絡分析法和模糊綜合評判有機結合起來形成的一種系統分析方法，克服了上述單個方法的局限性與缺陷，使得績效分析結果更能反映真實情況。以圖1和表1確定的指標屬性為基礎，就可構造基于三角模糊數的模糊網絡評價模型。這里控制層包括三個評價準則，分別為近期效益、中期效益和長期效益，網絡層中包含了指標體系中的三個屬性集合，分別為國家政策績效、地方發展績效、村集體和農戶績效，如圖2。

（二）構建土地綜合整治績效評價模型的步驟

1.建立評價屬性集及屬性評語集V

根據圖1，我們得到一級指標集U={U1，U2，U3}，二級指標屬性集Ui={Ui1，...，Uin}；由于我們采用“效用”來對各個屬性進行歸一化處理，因此這里的評語集V={v1，v2，v3，v4，v5}={優，良，中，合格，不合格}。

2.基于MAUT的單因素模糊效用評價

土地綜合整治下不同屬性對目標產生的效用以生效時間區分可以用短期效用、中期效用和長期效用來描述，在單因素評價中，分別在這三個生效時間維度下建立U到V的效用函數矩陣F（S）、F（M）、F（L），在通過一定關系的耦合后得到總效用函數矩陣F.R。

3.確定權重[5]

（1）建立基于三角模糊數的模糊評價矩陣Ak。

4.分析結果

結合效用函數矩陣F.R和權重ω得到各目標完成評價分數及綜合績效評分。在對各個目標績效進行分析時，由于土地綜合整治有其特殊的時效性和地域性，因此不能簡單地以絕對數值進行評價，而是需要確定合適的參考對象，為評價集V做出依據。

三、實證分析

筆者以成都市2001-2010土地綜合整治為研究范圍，采集該時間段的數據來驗證筆者提出的改進型多重屬性效用模糊網絡分析法并對土地綜合整治績效進行評價，并進行簡要分析和提出改進建議。

（一）原始數據采集及屬性效用的計算

評價指標中各項指標數據以成都市各年統計年鑒的數據為準；土地面積變化數據采用第二次土地調查成果數據；土地流轉收益、項目區居民滿意度則通過到部分項目區實地調研得到；我們選擇了成都市具有典型性的八個區縣市中十個村組進行項目區居住農戶對拆遷補償、居住環境、習慣改變、土地流轉收入等方面的滿意度調查，發放問卷384份，回收366份，有效問卷356份，有效率達92.7%。

筆者研究的時間段為10年，基本覆蓋了近期和中期的連續時間范圍；且各個主體下的屬性基本可用單一準則評價，因此不再分準則計算單一屬性的效用。根據效用不同我們將上述指標劃分為以下三種效用函數：（1）邊際效用遞減的正指標。如土地墾殖率、建設用地指標耕地和建設用地都存在實際的整理閾值，即整理潛力。當整理潛力越小時，項目實施的效用也就越低，使各類主體參與土地綜合整治項目的積極性降低。 、人均純收入效用論中，收入增加一塊錢對窮人和富人的效用是不同的。這里對同一個人在不同收入水平下做類似論述。 等，采用u1（x）=l1-a1e-q1x；（2）對無法明確邊際效用變化規律的正指標，如森林覆蓋率、土壤有機質含量變化率、社保覆蓋率、農業科技發展投入帶來的效用實際上是邊際遞增，該結論已經得到論證，一般模型應采用u（x）=l+aeθx。但是，諸如生物群落數量的增長、集成電路的摩爾定律、網絡經濟的發展，雖然均被證明在理論上可以采用指數形式作為增長模型，但從長期來看，在實際中必然存在其閾值，使其增長在接近瓶頸區域時會產生漸變型或爆發型的停止甚至衰退（正反饋效應）；因此，該遞增模型需要界定適用年限，否則需要進行調整；本文中，由于農業科技發展（包括科技投入、成果轉換、產業結構調整等）的效用產生緩慢（θ1），在x不大時使得eθx→θx，因此可以近似為線性函數處理，歸于第二類效用。 等，采用u2（x）=l2+a2x近似處理；（3）對生產生活環境、流轉費用、拆遷補償等主觀滿意度、無法通過函數表示的客觀屬性，則直接通過對調查問卷統計得出模糊效用值u3（x）。以上三種效用{u1，u2，u3}取值范圍為[-1，1]，若小于零則視為負效用。

在討論中，理論上限值取為umax=1，選取的優秀參考對象效用值取為u′=0.80、平均效用取為u=0.50、零效用取為u0=0；通過對相應x取值的確定，聯立函數等式，并根據計算機軟件擬合得到三個效用函數的系數li，ai，qi（li決定零效用點；ai，qi決定邊際效用的大?。取值范圍和對應u的點x（0），x（0.5），x（0.8）或x（1）通過專家討論確定；以上效用的計算如表2。

上表中，準則層權重U2地方發展績效>U3農戶利益>國家政策績效，這可以反映出專家普遍認為在土地綜合整治階段，耕地保護和糧食增產已經成為限制性的基本目標，能否反映項目績效則逐漸集中在農戶是否得到了實惠、農業生產環境是否得到改善、城鄉統籌發展以及是否能夠合理的引進現代農業產業。但是我們必須注意到，國家宏觀政策績效中農業科技發展占了0.592 9相對權重（0.181 1的絕對權重），這說明以發展農業科技為標桿的現代農業已經成為土地綜合整治中的重要組成部分。

從表4中得出，全局權重低于0.05的屬性指標，與土地綜合整治績效的相關度不大或目前反映關聯不明顯。根據對成都市近年來的相關政策研究與分析，土壤有機質增加多是因為實行秸稈粉碎留田政策而非通過采用合理的農地管理方法，森林覆蓋率增加則主要歸功于退耕還林政策，水土保護改善則有相當大一部分歸功于成都市飲用水保護工程的實施；人均GDP、路網密度、土地單位GDP則因為資料搜集的困難，只能將整個成都市作為考察對象，這遠超過項目區所屬面積，土地綜合整治只能影響一小部分，景觀格局變化產生的績效短期內不明顯也不易于統計；土地綜合整治中通過指標交易獲得的資金雖然有一部分用于項目區居民社保，但是目前為止社保覆蓋率和人均社保投入兩個屬性在土地綜合整治中的重要性還遠不及其他更為直觀的屬性；而當土地流轉收益和拆遷補償使農戶滿意后，他們對新的居住環境表現出極大的寬容性（新區建設盡管改變了原有生產和生活習慣，但基礎設施的改善使得多數農戶能夠容忍初期的不滿）。

（三）土地綜合整治績效評價

根據表1、表3和表4，我們可以計算出成都市2001年-2010年土地綜合整治績效（表5）。

從表5可見，2001-2010年成都市土地綜合整治在各方面都得到了較為滿意的效果：在保障農民利益方面達到了良好（80.845分）；國家的政策績效（71.325）和地方政府的發展績效（71.725）也處于接近良的水平。土地整治綜合績效評價為74.6分，這說明通過土地綜合整治項目的實施，改善了農民生產生活條件，提高了勞動生產率和土地質量和數量，確保了糧食生產和耕地紅線；促進了農民增產增收，改善了農村環境和保護了生態，最終實現了預定的土地綜合整治目標。

四、結論

筆者通過對成都市近十年來土地綜合整治績效的實證分析，驗證了基于MAUT和FANP方法的評價體系的可行性，通過實證評價發現成都市土地綜合整治中以下指標均低于良好水平（<0.5）：土地墾殖率（0.346 4）、建設用地指標（0.166 3）、農業科技發展（0.346 7）、農業生產率提高（0.481 3）、農村人口比例（0.490 8）五項（表2）。我們將結合整治中上述不良表現進行分析，并提出相應的對策建議。

（一）主要問題

1.土地墾殖率難以提高，耕地質量難以保證

由于成都市區以及周邊各區（市）縣中心城鎮的快速發展，大量基本農田被征收（征用），而通過對未利用地開發的占補平衡和集體建設用地復墾得到的農田短期內在質量和效益上無法與被征收的基本農田相提并論。

2.建設用地指標完成較少，對完成農村居民點整理目標難度估計不足

農村居民點整治是城鄉建設用地增減掛鉤的主要對象，但進展相對緩慢，主要因為當前農村居民點用地數量大、規模小、布局散、條件差、閑置現象嚴重，牽涉到農民的現實利益，目前廣泛開展該項工作難度非常大。

3.目前農業科技對農業發展和農民增收的影響較小

首先，2010年成都市農業科技投入的預算不足1.1億元，其中區縣級投入8 700萬元，還沒有達到2009年441億元農業產值的0.25%；其次，因為中國農業科研經費大部分投入了種植業中比較效益較低的作物，僅有少部分投向諸如設施農業等現代農業，等等。多種因素導致了農業科技投入對農業發展和農民增收產生的作用較小。

4.“空心村”現象非常嚴重，影響了農業生產率提高和農村人口比例的改善

農業的比較效益低下，導致大量的農村青壯年人口進城務工，只留下勞動力較弱的婦女老人兒童在家留守。實地調研中發現，由于受條件限制，這部分農民在承包地等土地上主要采取種植“懶莊稼”或者拋荒，無能力進行農業管理和農產品產量的提高。加之文化水平較低，對基層管理體制改革也起不了促進作用。

5.土地整治規劃的整體調控作用不強

土地綜合整治涉及到土地權屬置換或重劃等法律問題，必須有健全的法律法規給予保障，以利于工作的順利進行和保護土地權利人的合法權益。但是中國迄今為止尚未頒布土地綜合整治方面的配套法律、法規，僅有地方性文件的出臺。

6.政府引導集成和協調力量不夠

由于部分地方政府重視不夠以及現實中的多頭管理等，導致政府引導集成和協調力量不夠。主要表現在：一是地方政府很難在項目中協調和整合中央及省部級的各類涉農資金；二是各地整治項目在具體實施中各自為政，沒有詳細和統一的政策措施及程序等來解決農民對項目區內各種類型的拆遷補償、土地流轉、新區規劃、生活生產設施配套等方面的問題。

7.缺乏明確的資金渠道和足夠的投入支撐

目前成都市土地綜合整治所耗費巨大成本主要依靠城鄉建設用地增減掛鉤指標交易來獲得建設資金，但由于國土部對“增減掛鉤”進行了嚴格的規范和限制，且也沒有具體設計出城市如何通過建設用地增加來反哺農村的融資渠道和運行機制；二是土地綜合整治中存在的農村建設用地權屬轉移，國家并沒有明文的規定給予相應的補償；三是農業科技投入不足，農用地整理和宅基地復墾后不能及時引入合適的農業產業，使得整理后的耕地閑置浪費或利用效率不高；四是對預留集體建設用地的用途合理開發和具體融資方式也沒有較為細致的規定等。上述原因的相互復雜關聯作用造成了土地綜合整治缺乏后續資金投入。

（二）政策建議

第一，制定有法律效力的科學規劃來指導農村土地綜合整治。在土地綜合整治項目不斷深化過程中應以有法律效力的科學規劃來指導農村土地綜合整治。

第二，建立和完善以農戶自愿選擇為核心的基層治理機制。這需要從完善農村基層治理結構以及逐步建立起新型農村集體經濟組織等方面入手。

第三，建立多種形式的土地綜合整治投融資渠道。包括建立起建設用地指標市場化運作為主的投融資體系、完善政府對土地綜合整治資金的支持體系、創新整合涉農資金的體制和機制等。

第四，堅決貫徹執行中央關于保護18億畝耕地的文件精神，在遵守基本農田保護條例的基礎上，要毫不動搖地執行國務院明文規定的基本農田“五個不準”。同時，在農村土地綜合整治中，無論是集中居住區、預留集體發展用地和“建新用地”等，國家應明文規定不準占用基本農田，保證耕地質量。

第五，大力發展有效解決農民就業和增收的現代農業體系。充分利用整理出的集中成片土地和農田水利設施，鼓勵農戶和集體經濟組織依法通過轉包、出租、入股等多種方式，實現農地規模集約和專業化經營、發展現代農業，解決農村部分富余勞動力，從而大大增強土地綜合整治的內生動力。

第六，加大農業科技投入?！懊鞔_農業科技創新方向，突出農業科技創新重點，完善農業科技創新機制，改善農業科技創新條件，著力抓好種業科技創新?！?/p>

第七，其他措施。比如科學合理有效地做好土地綜合整治潛力評價，進一步創新城鄉建設用地增減掛鉤制度，盡快建立土地綜合整治綜合績效評價制度，等等。

參考文獻：

[1] 熊廣成，孟慶香，常慶瑞.農地整理項目的效益分析[J].西北農林科技大學學報：社會科學版，2003，3（5）：13-16.

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