上海開啟自貿區(qū)之旅

楊正蓮

7月3日，國務院常務會議上批準通過了《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》，上海自由貿易區(qū)或將與香港看齊，實現(xiàn)區(qū)內人民幣自由兌換、離岸結算，以及大宗商品流通流轉在內的各種金融貿易改革。

在批復方案的國務院常務會議上，國務院總理李克強指出，設立上海自貿區(qū)將是本屆政府拓展經濟增長新空間，打造中國經濟“升級版”的重要舉措，使之成為推進改革和提高開放型經濟水準的“試驗田”。

從保稅區(qū)到自貿區(qū)

2009年，中國生產力學會自由貿易區(qū)研究課題組研究了在浦東新區(qū)建立中國第一個自由貿易區(qū)的迫切性和可行性。該研究建議，設立包括上述四個地方在內的面積約40～50平方公里的浦東自由貿易區(qū)。

彼時，報告中所提到的“自由貿易區(qū)”概念，更多還是著眼于“優(yōu)惠稅收”和“特殊監(jiān)管政策”，“這還只是保稅區(qū)的升級版，風險非常小，而地方的獲利空間非常大，只要商務部和海關一個政策指令，上海內部就可以開始做了，不會涉及到太多重大的經濟改革問題”。上海財經大學國際貿易系副主任、上海自由貿易區(qū)經濟研究中心副主任陳波說。

不過，前述課題組起草的《關于中國在浦東建立自由貿易區(qū)設想》一文，還是引起了國務院的重視，國家發(fā)改委、國務院發(fā)展研究中心等有關部門聯(lián)合組織調研。2012年，時任總理溫家寶批示，認為上海搞自由貿易區(qū)是有條件的，12月進一步批示，要求上海進行深入研究。

今年3月底，國務院總理李克強在上海調研，認為中國走到這一步，應該有一個新的開放點，上海完全有條件、有基礎來實踐這點，并提出“中國升級版”概念。李克強鼓勵支持上海積極探索，在現(xiàn)有綜合保稅區(qū)基礎上，研究如何試點先行，在28平方公里內，建立一個自由貿易試驗區(qū)，進一步擴大開放，推動完善開放型經濟體制。

“這個強烈的信號，讓上海市意識到自貿區(qū)一定會被批準，而且與原來申請的不是一個概念。”一位知情者告訴《中國新聞周刊》，上海市發(fā)現(xiàn)這個東西“玩大了”，很著急，動員高校、研究機構介入到上海自由貿易區(qū)的研究中，從自由貿易區(qū)框架、內容、功能、業(yè)務、管理制度、環(huán)境、負面影響等各類專題逐一深入，一些學校還成立了專門的自由貿易區(qū)研究中心。

倒逼式改革

盡管上海向國務院遞交的是《上海自由貿易園區(qū)建設總體方案》，但國務院最終批復的方案名卻變成了《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》。

“‘實驗的意義在于，要很大膽，如果只做小的產業(yè)提升是沒有意義的。”陳波說，“這表明這是一個國家層面上的政策，要趕快推廣到全國。”

所謂的“很大膽”，不僅要做貿易的自由化，更重要的是金融服務業(yè)的開放，這被認為一定會對中國經濟發(fā)展產生重要影響。清華大學國際經濟研究中心主任鞠建東表示，如果沒有要素市場的改變和開放，自貿區(qū)就和以前的經濟特區(qū)沒有太大區(qū)別，其中最重要的就是資本流通的開放。

事實上，對上海自貿區(qū)建設中包括金融業(yè)在內的服務業(yè)的重要性，中央層面早有明確授意。5月24日，國務院辦公廳發(fā)布《關于2013年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》提出，加快制定并出臺中國（上海）自由貿易試驗區(qū)建設方案，推進港澳和內地服務貿易自由化，探索建立與國際接軌的外商投資管理體制。李克強在上海調研時也指出，中國的服務業(yè)仍有廣闊的發(fā)展空間，并蘊藏著巨大的就業(yè)潛力，要發(fā)展服務業(yè)還要用開放來倒逼。

面對來自中央的期待，《中國新聞周刊》采訪到的多位專家都認為，現(xiàn)在上海還沒有特別準備好自貿區(qū)建設。“上海市政府正在非常低調地準備這些東西，還在形成方案。”復旦大學經濟學院副院長孫立堅接受《中國新聞周刊》采訪時表示，雖然還不方便透露具體哪些方面還沒有特別準備好，但是如何把握加強監(jiān)管與管制放松之間的“度”，“還在做各種預案”。

這里的“度”，主要是指金融業(yè)改革開放中，尤其是資本賬戶的開放，這被認為是國務院批復上海自貿區(qū)的最重要的內容。然而，資本市場的開放對經濟發(fā)展與穩(wěn)定的影響，目前并不明朗。

不過，陳波認為，金融的開放是沒有地理的界限，主要是政策界限，也就是允許做什么不允許做什么，“個人猜測將來會把陸家嘴放進去，畢竟這個已經是國際性金融區(qū)的雛形，并不一定非要放在28平方公里的區(qū)域內。”

在陳波看來，上海自貿區(qū)的金融業(yè)改革開放，對于中國加入TPP（跨太平洋貿易伙伴協(xié)定）等區(qū)域自由貿易協(xié)定意義重大。陳波本人是太平洋經濟合作理事會（PECC）經濟論壇的研究員，參加區(qū)域經貿會議時明顯感覺到國際壓力非常大：“中國不管是要加入TPP還是其他任何一個區(qū)域自由貿易協(xié)定，都必須要盡快開放金融業(yè)。”

上海自貿區(qū)對于中國應對TPP的意義，不僅僅在于金融業(yè)。上海財經大學國際工商管理學院教授林玨在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，上海自貿區(qū)的建設可以一定程度上根據(jù)TPP規(guī)則進行構建，比如在金融開放度方面、勞工標準、環(huán)境保護、政府采購、投資政策、知識產權保護、服務貿易、原產地標準、保障措施、技術性貿易壁壘、衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施、透明度等方面進行嘗試，測試開放度對經濟的影響，分析利弊。

時間表未定

但是，倒逼之路存在不小的爭議。在孫立堅看來，第一步應該先放松國內的金融管制，利率市場化，改變要素由央企國企控制的局面，允許民資進入要素領域。其次，完善監(jiān)管體制，堅決打擊靠資源漲價吃飯以價補量的方式。第三，則是放松對外開放的管制，也就是資本賬戶開放。“資本賬戶開放可能是部分地開放。”孫立堅認為，可以先對大企業(yè)開放，因為大企業(yè)的錢畢竟是產業(yè)資金的錢，然后再慢慢地對金融機構開放，最后才是個人的資本賬戶開放，“接下來跨國企業(yè)的資本賬戶管理，這個可能會先做。”他說，現(xiàn)在還在準備的過程中，方案什么時候能夠確定下來，“誰也不知道。”

陳波也表示，上海自貿區(qū)建設應該是一個逐步開放的過程，不會一次性到位。“目前正在研究原來的版本。”陳波告訴《中國新聞周刊》，自貿區(qū)建設的第一步就是依據(jù)原來的那個保稅區(qū)升級版，可能會加一點內容，比如外資銀行進入園區(qū)一視同仁，“涉及到中央層面的改革并不大，再過兩個月肯定會推行出來。”

在陳波看來，接下來的第二步就是在前者基礎上，允許金融機構和其他服務業(yè)結構，比如教育、醫(yī)療、物流等進入園區(qū)的中外投資人可以直接用美元和人民幣做投資，也允許外國投資人保留一部分人民幣在國外，這個就是資本項目開放中資本國際流通的初級步驟。第三步，才是大規(guī)模資本可以自由進出。

有消息顯示，天津、廈門也有望進入下一批自貿區(qū)試點。在上海財經大學國際工商管理學院教授林玨看來，一旦上海浦東試驗成功，試驗區(qū)會可能會推廣到上海整個城市，或推廣到其他臨海或邊境城市。“在東部地區(qū)可能出現(xiàn)中國（天津）自由貿易區(qū)、或中國（廈門）自由貿易區(qū)、或中國（深圳）自由貿易區(qū)；西部地區(qū)可能出現(xiàn)中國（南寧）自由貿易區(qū)等。”他說，這將取決于國內外經濟形勢、以及中國與它國自由貿易區(qū)談判進程。

不過，當下建設上海自貿區(qū)時，學習借鑒香港特區(qū)、新加坡、日本等地的經驗教訓被認為是當務之急。“在改革方面要有擔當風險的魄力，要大膽地試，不要怕失誤，在試驗區(qū)內即使失誤了，損失也相對可控。”上海財經大學國際工商管理學院教授郭羽誕告訴《中國新聞周刊》，不敢突破原來的框框，不敢大膽試驗，就是上海自由貿易園區(qū)最大的風險。