“臨時工”溯源

閔杰

持續發酵的“臨時工”事件，讓魏煌雄決定向人社部討個說法。

魏煌雄是浙江理工大學法律專業的大二學生，6月8日，他向國家人力資源和社會保障部寄出政府信息公開申請表，向人社部求證，在行政機關的人事管理系統中，“臨時工”的定義是什么？中國行政部門中有多少名“臨時工”？

他甚至給自己設計了一個看上去有點像“行為藝術”的行頭，在襯衫上手繪了一個大大的盾牌，上面寫著“I'M NOT 臨時工”。

“我的意思是不要再拿臨時工作‘擋箭牌。”魏煌雄告訴《中國新聞周刊》，他同情那些當苦力的臨時工，但痛恨那些狐假虎威的臨時工。至于申請的結果，他覺得希望不大，“到底有多少臨時工，人社部可能也沒辦法統計，但我認為現實中臨時工比正式工要多?！?h3>公權力部門的“編外人員”

魏煌雄的直覺并非沒有來由，長期以來，在龐大的政府機關和事業單位工作人員中，有一個處于模糊地帶的群體，這些“編外人員”名稱各異：交警、城管等部門叫協管員，警務系統則叫協警、輔警，甚至在法院、檢察院等部門也有存在，他們一般擔負書記員、記錄員和網絡技術人員等所謂“輔助性”工作。

除此以外，很多單位將編外人員稱作臨時工，以示與“體制內”相區別。

“這并非真正意義上的臨時工，”中國人事科學研究院院長吳江告訴《中國新聞周刊》，臨時工的產生可以追溯到1950年代。1954年5月，當時的勞動部公布了一份《關于建筑工程單位赴外地招用建筑工人訂立勞動合同辦法》首次在國家文件中引進了臨時工的概念。

改革開放后，計劃經濟時代的僵化人事編制束縛了機關單位的手腳，吸納編外工作人員，解決用人需求的矛盾成為一種趨勢。

在那個年代，在特定的語境下，這些人被稱為“臨時工”，意思是與“正式工”相區別?！吧鲜兰o八九十年代的‘臨時工可以說什么都沒有，沒有編制，沒有財政撥款，沒有合同，甚至沒有福利和保障?！眹倚姓W院教授竹立家說。

“除極少數職能弱化、財政經費不足且沒有創收能力的單位外，編外用人已經成為各種類型機關事業單位的常態現象。”吳江說，這種現象延續至今，從中央到地方的各級行政機關和事業單位，都普遍存在編外用人現象。

以江蘇淮安市淮陰區為例，該區曾進行統計，截至2012年11月31日，區機關事業單位實有人數總數12491人，編外用工總數2620多人，約占實有在職人數的21%。公安系統輔警約占區行政機關編外用工的84%。在事業單位中，衛生、城管、教育這三個部門編外用工數占全部事業單位編外用工總數的88%。

吳江曾在一次研討會上以事業單位為例，談及“編外人員”的現狀，并給出了一組數據。廣電、衛生、教育等領域編外人員的規模相對較大。截至2007年底，衛生部所屬的北京、陜西、山西、山東、江蘇、福建的62家醫院編外人員占實有人員總量的21%，在衛生部所屬的醫院中，甚至有的編外人員占實有人員的比例已經超過了60%。截至2008年10月，教育部直屬高校中，編外人員占實有人員總量的20.5%。

近期的一項媒體調查顯示， 74.9%的受訪者表示自己的工作單位有臨時工。對于“臨時工”大量存在的原因，78.3%的受訪者認為“用人單位為逃避用工成本、減少麻煩，使一些人成為臨時工”，也有73%的人認為原因是“一些單位的確需要短期、臨時的勞動力，但編制有限”。

體制內的“二等公民”

在學者看來，傳統意義上的臨時工早已不復存在，當前臨時工的概念經常被誤用。

1995年《勞動法》頒布實施后，并沒有把用人單位與勞動者的勞動關系以“臨時工”“正式工”進行劃分，而是規定雙方都應簽訂有固定期限、無固定期限或完成一定工作為期限的勞動合同。

之后，勞動部辦公廳下發對《關于臨時工的用工形式是否存在等問題的請示》的復函，進一步明確：實行勞動合同制后，相對于正式工而言的“臨時工”名稱已經不復存在。

“臨時工”沒有了，但“編外用人”仍在，且越來越多，負面效用也在不斷放大。

吳江告訴《中國新聞周刊》，編外用人管理混亂，編外人員的各項權益得不到有效保護。比較突出的問題是基本工資低于編內人員，且缺乏必要的增長機制，晉升受到限制，職業發展渠道不暢。在有些單位，編外人員甚至不能參加選舉、培訓、考核，“一句話，編外人員更多的是履行義務，卻沒有相應的權利保障?！?/p>

在學者看來，整個1990年代，用人矛盾逐步擴大化。一方面，隨著市場經濟的深入，機關和事業單位大量的用人需求不可回避；另一方面，編外人員的權利保障日益提上日程。

2002年，國務院辦公廳以轉發人事部《關于在事業單位試行人員聘用制度的通知》的形式，確定了事業單位聘用制改革的大方向，提出用5年時間使聘用制度正常化、規范化。

但這次改革的根本目的，在于建立與市場化機制相銜接的人事制度，解決“鐵飯碗”和社保制度改革，編外人員的問題并不是改革重點。

在吳江看來，大量編外人員的基本權益得不到保障，有些變為行政機關、事業單位高層次的“農民工”且地位尷尬。他們進出高墻大院，收入穩定，令人羨慕。但在單位內部，與那些生存在體制內、享受體制帶來的完整福利待遇的人相比，更像“二等公民”。

這種身份帶來的缺失和差距表現在方方面面。經濟上，在一些單位內部，這種類似“雙軌”的用工導致同工不同酬，有的單位甚至用一份編制內員工的錢去養活三到四個編外人員。政治上，在一些擁有正式編制的單位管理者眼中，編外人員是“外人”，沒有“編內人”忠誠、可靠。

清理大幕拉開

2007年，新《勞動合同法》實施，新法關于“無固定期限”勞動合同的規定，成為打破編制內外之別的重要一步。

《勞動合同法》 實施前，部分地區開始集中對各單位的編外人員統計調查，一些單位開始規定，“今后不得對編外使用的各類人員稱呼其‘臨時工等不適時宜的稱呼”。

不少地方政府亦開始試圖規范部門隨意、無序自聘編外人員的現象。2013年5月29日，南京市出臺《關于嚴格規范市級機關和事業單位編外人員管理的意見》，這份由中共南京市委辦公廳、市政府辦公廳聯合印發的文件提出，南京將對編外人員實行總量控制，不論市級機關，還是事業單位，任用編外人員必須向市編制辦報批，同時行政機關編外人員不得超出行政編制的10%。

南京市編制辦監督檢查處處長董曉霞告訴《中國新聞周刊》，南京市此項規定的基本邏輯，是想改變過去散亂無序的狀態，將編外人員納入全市多部門協同的統一管理，大大減少原先各部門過于隨意的“自由裁量權”。

“規范管理首先要嚴格控制總量?！倍瓡韵颊f，過去有些單位比如自籌自支事業單位，有自有資金，聘用人員很隨意，人員入口也缺乏標準和嚴格程序，“以后每個單位的編外人員名額，每年都要重新核定”。

對于公安、城管這些編外人員數量龐大的部門，10%的人員額度顯然難以滿足，南京市的做法是，制定實名制管理、薪酬待遇標準、分級管理等具體辦法，“其他管理措施全都一樣，只是人員額度會不一樣”。

控制經費被視作防止私自聘用編外人員的關鍵。“過去編外人員經費渠道五花八門，沒有列入財政統一預算，薪酬標準也不一。”董曉霞說，改革后，編外人員經費也要由市財政納入預算。即使是差額撥款和自收自支的事業單位，也不意味著這些單位可以隨意用人，仍然要履行到各部門聯合審批的手續，“不是說我有錢，想雇多少人都可以”。

為了防止“被臨時工”，南京要求編外人員也要實名制，由用人單位提交勞動合同，人社部門審核后，再提供給財政部門，列入財政經費預算，“通過規范管理還可以杜絕吃空餉的情況，改變了過去財政部門對編外人員待遇一無所知的情況?！?/p>

在她看來，通過嚴格控制總量、規范薪酬標準和合同管理幾個方面，財政負擔也將真正實現“減負”。