“行政法院”呼聲漸起

申欣旺

延續(xù)了24年的行政審判體制終于面臨改革?！吨袊?guó)新聞周刊》獲知，全國(guó)人大常委會(huì)近日分別在北京和福建主持相關(guān)座談會(huì)，調(diào)研行政審判體制的改革方案，為《行政訴訟法》的修改提供支持。

現(xiàn)行《行政訴訟法》自1989年頒布以來從未有過修改，此間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生極大的變化。

兩次座談會(huì)均由全國(guó)人大副委員長(zhǎng)萬鄂湘主持，參加者包括最高法院行政審判庭負(fù)責(zé)人，各省高院分管行政審判工作的領(lǐng)導(dǎo)，以及行政法學(xué)界學(xué)者。

“行政審判體制已到了非改不可的地步?！敝袊?guó)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德說，“此次修法，核心要旨是如何建立起一套行政權(quán)力能夠受到有效司法監(jiān)督的審判體系，以回應(yīng)對(duì)此前習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督講話的具體落實(shí)。”

1月22日，中共中央總書記習(xí)近平在中紀(jì)委第二次全體會(huì)議上要求加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。而在行政審判之中，權(quán)力對(duì)于審判獨(dú)立的干預(yù)由來已久。

行政審判外部壓力巨大

一位資深行政審判法官在會(huì)議上坦露心跡，“從事行政審判十余年，感慨非常多，越干行政審判越感到困惑，因?yàn)樾姓徟兴痉ü帕υ絹碓降汀！?/p>

這位法官所在的省份，2012年一審行政案件數(shù)量占全部案件數(shù)量的1.37%，二審案件占全部案件數(shù)量上升3.7%，申請(qǐng)?jiān)賹彴讣s占9%，而進(jìn)京登記上訪案件占到全部案件的15%。

“數(shù)據(jù)說明行政審判的公信力極低，完全成了倒金字塔型。”上述法官說。

全國(guó)范圍內(nèi)的情況也大致相同?！吨袊?guó)新聞周刊》獲知， 最近幾年，全國(guó)法院系統(tǒng)的案件之中，申訴案件比例為整體案件數(shù)量的1%～2%，但行政申訴案件卻占到全部申訴案件的19%左右。這類申訴中，行政機(jī)關(guān)申訴的案件極少，99%的行政案件申訴人都是普通百姓。

申訴率過高的結(jié)果表明，“民告官”案件中，行政審判的實(shí)際效用較低，中國(guó)的行政權(quán)力過于強(qiáng)大且難受監(jiān)督。矛盾無法在當(dāng)?shù)赝ㄟ^行政審判解決，普通百姓便大量通過申訴、信訪渠道尋求中央救濟(jì)。

改革開放之后，中國(guó)在試行的《民事訴訟法》中確立“民告官”制度，以約束強(qiáng)大而極具擴(kuò)張性的行政權(quán)力。1989年，《行政訴訟法》頒布，并由此帶動(dòng)了包括《行政處罰法》《國(guó)家賠償法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等一系列行政程序法。

隨著時(shí)間推移，這套體系弊端漸顯：建立行政審判之初，均與原有審判體系相同，按照行政區(qū)劃逐級(jí)建立，并由此建立起兩審終審的審級(jí)制度。尷尬在于，法院的人財(cái)物均由地方政府提供，民眾起訴當(dāng)?shù)卣捌湎聦俨块T，卻要這個(gè)由當(dāng)?shù)卣B(yǎng)活的法院來審理，這本身就不符合權(quán)力監(jiān)督的制度邏輯。

在不同的渠道，記者獲得了這方面的案例。

山東某市有涉及到市政府的案件，法院準(zhǔn)備立案，市委書記交代不能立案。當(dāng)事人不服，到該省高院上訪。省高院慎重研究后認(rèn)為下級(jí)法院應(yīng)當(dāng)立案，但即便得到上級(jí)法院支持，當(dāng)?shù)胤ㄔ喝匀徊桓伊浮?/p>

不僅是對(duì)案件干預(yù)，更為極端是針對(duì)法官本身的措施。東北某省法院一位行政庭的領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)備到北京出差，還沒走到火車站卻被緊急叫了回去。原來在此之前該省某基層法院的一起行政訴訟案件中，法院判處基層政府?dāng)≡V，當(dāng)?shù)卣煲苑ü偕嫦舆`紀(jì)為由，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)介入案件調(diào)查。政府部門要求上級(jí)法院?jiǎn)?dòng)再審，否則將進(jìn)一步采取措施。

一位資深法官說，“《行政訴訟法》頒布之初，有的地方判處行政機(jī)關(guān)改變行政行為，最初能達(dá)到整體受案數(shù)量的60%左右，后來逐步降低，現(xiàn)在包括各種方式，加起來能讓行政機(jī)關(guān)改變的也不到10%。”

在學(xué)界看來，大量數(shù)據(jù)和案例表明，現(xiàn)有行政審判體制下，制度上抵制外部干預(yù)無能為力。一方面，原告的訴權(quán)難以得到保障，很多案件在各種干預(yù)之下無法立案；另一方面，即便立案之后，法院也難以獨(dú)立公正做出裁判。

“系統(tǒng)內(nèi)改革出路不大”

法院系統(tǒng)也一直試圖抵制類似干預(yù)，最著名的當(dāng)屬“行政案件異地交叉審理”和“相對(duì)集中管轄”兩種模式。

2002年7月，浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院開始推行“行政案件異地交叉審理”。該院規(guī)定，對(duì)于被告為縣級(jí)政府和10人以上的集團(tuán)訴訟案件，由中院直接受理，并依法指定給被告所在地外的其他基層法院審判。

這樣做試圖回避地方政府對(duì)同區(qū)劃法院行政審判可能的干預(yù)，讓審判更加獨(dú)立。在推行此種模式的當(dāng)年，臺(tái)州各基層法院共受理此類案件81件，審結(jié)生效45件。其中政府?dāng)≡V案件29件，敗訴率為64.4%，同比上升了51.3個(gè)百分點(diǎn)。

此后2007年9月，浙江麗水中院在時(shí)任分管副院長(zhǎng)葉贊平的主導(dǎo)下，啟動(dòng)了“行政訴訟相對(duì)集中指定管轄制度”。

2013年年初，已升任山東省高院副院長(zhǎng)的葉贊平對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說，“做法很簡(jiǎn)單，一是當(dāng)事人在立案時(shí)提出指定管轄申請(qǐng)，二是受案法院認(rèn)為不適宜由本地法院管轄。兩個(gè)條件只要符合其一，由中級(jí)人民法院進(jìn)行指定管轄。”

改革的效果極為明顯。一方面，行政訴訟案件數(shù)量上升，2006年和2007年麗水全市一審行政案件數(shù)分別是110件和111件，實(shí)行集中管轄制度后的2008年和2009年增加到191件和201件，上升了74%以上。

而行政機(jī)關(guān)敗訴率也明顯提高，2008年麗水市行政機(jī)關(guān)敗訴率為26.9%，居浙江省第一。2008年集中指定管轄的56件案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴的有20件，行政機(jī)關(guān)敗訴率達(dá)35.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全市一審行政案件行政機(jī)關(guān)的敗訴率。

總體而言，這兩種做法仍是權(quán)宜之策。馬懷德說，“基層法院的案件即便提級(jí)到中院審理，但現(xiàn)在很多地方縣（區(qū)）委書記是市委常委，縣（區(qū)）里邊的行政案件，如果書記給中院院長(zhǎng)打招呼，中級(jí)法院仍然很難有能力排除這樣的干預(yù)，如果還在老的系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行改革，我覺得出路不是很大。”

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里

多種改革方案中，被普遍認(rèn)為可行的方案是，在現(xiàn)有法院體系下，打破行政區(qū)劃，單獨(dú)設(shè)立行政法院體系，“使行政審判管轄體制與行政區(qū)劃相脫離?！?/p>

現(xiàn)行法律體系下，設(shè)立專門法院并非新的創(chuàng)舉?，F(xiàn)行的軍事法院、鐵路法院與海事法院均為專門法院，其特點(diǎn)是在組織、受案、審判方面不受行政區(qū)劃約束，擺脫了人財(cái)物的對(duì)行政區(qū)劃的依賴，外部要對(duì)其施加干預(yù)的難度就大得多。

馬懷德說，設(shè)置行政法院要打破司法轄區(qū)附屬于行政區(qū)劃的現(xiàn)狀，目前可行的做法是設(shè)立三級(jí)行政法院。“在最高人民法院設(shè)置具有相對(duì)獨(dú)立性的高等行政法院，作為行政案件的最高審級(jí)；在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置一個(gè)上訴行政法院和若干行政法院?！?/p>

“考慮不同地區(qū)的人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通條件、行政案件數(shù)量等實(shí)際需要，高等行政法院、上訴行政法院和行政法院可以根據(jù)地域、人口分布等情況設(shè)立若干巡回法庭。巡回法庭由所屬行政法院法官組成，主要組成人員實(shí)行定期輪換。巡回法庭作出的判決、裁定是所屬行政法院作出的判決、裁定。”馬懷德說。

盡管如此，重新設(shè)立一套體系仍然令人存有疑慮。有觀點(diǎn)認(rèn)為“與行政區(qū)劃相脫離將會(huì)使行政審判失去監(jiān)督”。

《中國(guó)新聞周刊》記者獲知，最高法院曾長(zhǎng)期跟蹤這一問題。結(jié)果顯示，海事法院與行政區(qū)劃脫離，并未帶來監(jiān)督上的弱化和司法公正程度的降低，相反，海事法院申訴遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他法院，而海事法院多年來也未發(fā)生過司法腐敗的案件。分析結(jié)果顯示，監(jiān)督和行政區(qū)劃并不正相關(guān)。

馬懷德認(rèn)為，“設(shè)立行政法院并不回避人大對(duì)于行政審判的監(jiān)督，在做法上只是改變目前行政審判法官的任命層級(jí)，各級(jí)行政法院由院長(zhǎng)一人和法官若干人組成。高等行政法院院長(zhǎng)和法官由最高人民法院院長(zhǎng)提名，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命；上訴行政法院、行政法院的院長(zhǎng)、法官由高等行政法院院長(zhǎng)提名，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命?！?/p>

馬懷德告訴記者，“各級(jí)行政法院的經(jīng)費(fèi)都應(yīng)當(dāng)來源于中央財(cái)政，由最高行政法院匯總各級(jí)行政法院的初步預(yù)算方案通過最高人民法院向全國(guó)人大提出，具體內(nèi)容如預(yù)算的確定、經(jīng)費(fèi)的管理、撥付等可由《行政訴訟法》規(guī)定。”

除了現(xiàn)行體制改革，行政審判的法治環(huán)境問題也被提出來，中國(guó)政法大學(xué)行政法學(xué)教授劉莘認(rèn)為，“不僅行政權(quán)力不能干預(yù)審判，還應(yīng)當(dāng)確立起黨委不干預(yù)具體司法過程、司法個(gè)案的禁止性規(guī)定，黨委常委會(huì)上不要干預(yù)，黨委成員私下不能干預(yù)，這個(gè)規(guī)定確定下來之后，我想法院受干擾問題上會(huì)有很大程度改進(jìn)。”

多位從事行政審判的法官則提出，行政機(jī)關(guān)作為一方當(dāng)事人有干預(yù)司法的天然沖動(dòng)，肯定動(dòng)員一切資源說服法官，或者壓服法官。這種情況下，應(yīng)該將所有因素、所有情況都在法庭上說明，以求原被告在法庭上地位平等。從這個(gè)意義上，成立行政法院的一個(gè)重要價(jià)值，就是讓行政權(quán)力沒有尋求干預(yù)的渠道，行政機(jī)關(guān)回歸到當(dāng)事人的位置上，所有東西都要回歸法庭。