中國保護地的民間立法實驗

陳薇 楊迪

一年前，解焱連提案和議案都分不清。這位一頭卷發、個子矮小的女學者，多數時間不是在寫論文，便是在野外考察。

但2013年兩會后，她已能如數家珍：“6個人大議案，還有兩個建議，3個政協提案，包括致公黨中央的團體提案……”這意味著，近400位“兩會”代表委員，與她共同呼吁盡快在中國開展自然保護地立法。

中國科學院動物所副研究員解焱，如今的“民間兼職”工作是：自然保護立法研究組總協調員。這個志愿組織由學界、法律界和媒體工作者組成，通過會議、郵件和QQ群，在一年內完成了一部《自然保護地法》草案專家建議稿，用以取代正在立法進程中的《自然遺產保護法》，后者是由全國人大環境與資源保護委員會主導，歷時10年起草、并已于2012年提交人大審議。

在自然保護立法史上，恐怕沒有發生過這樣觀點相左的兩法相爭；在中國立法史上，大概也沒出現過這樣開創性的民間立法實驗。

“狙擊”《自然遺產保護法》

2012年全國兩會前，解焱意外得知，審議《自然遺產保護法》可能被列入當年全國人大常委會會議議程，開始著急。

對這部已歷時10年起草的法律，解焱有所了解。在她看來，這部法律最大的問題在于，其保護范圍只包括國家級自然保護區和國家級風景名勝區，卻排除了地方性保護區、風景名勝區，以及森林公園、濕地公園、水利風景區等其他保護地類型。這意味著，這部法律一旦通過，除了600個受其保護的保護地，其余7000多個保護地將處于危險之中。

2012年2月，解焱在博客上發表公開信，以“一位熱忱于中國自然保護事業的生物多樣性保護工作者”身份表示，“別無選擇要去做一件大事，就是——促成中國的《保護地法》。”

因各界人士反對，《自然遺產保護法》審議工作最終沒有啟動。

事實上，早在2004年，全國人大環資委曾起草過第一部《自然保護地法》草案，解焱是當時參與討論的專家之一，不過最后沒有結果。成功“狙擊”《自然遺產保護法》之后，解焱決定以民間力量繼續完成9年前的保護地立法工作。

沒想過是否會成功，2012年3月28日，她通過郵件、博客和微博發出了呼吁：“這個工作難度很大，不要以為這只是我一個人的工作，應該是所有喜愛自然的人們的工作！”

成都觀鳥會理事長沈尤在解焱微博上看到這條消息，“一下子把我打暈了，不知道她到底要干什么”。兩次面談后，他才明白，解焱是想建立一個打破行政壁壘、科學分類統一、將所有自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園等納入保護范圍的法律草案。

云南省紅河州風景園林管理處處長梁輝也被解焱發在QQ群的“小廣告”吸引來。“這事能成”，梁輝沒猶豫就決定加入。作為一線保護地工作者，他深感風景名勝區已陷入“批而不建、建而不管、管而不立”的尷尬境地。

很快，就有50余人表示愿意加入，最終，這個立法研究組共聚集了98名志愿人士，大部分是和解焱一樣的中青年專家。

國際視野和嚴謹的專業背景成為研究組成員的最大特點。這也反映在他們的籌備工作中。比如，研究組的劃分是通過填寫任務分配咨詢表完成的，最后分為法律草案完善組、監管問題研究組、保護目標和系統規劃組、保護機制研究組和推廣組；比如，組員還可以選擇接收郵件范圍、對媒體開放程度等等細節，有86人愿意分別以單位身份或是個人名義對外公開，剩下的則選擇“在任何公開場合都不要出現我的名字”；再比如，為了更清楚地表明自己的立場，僅是研究組的名稱，就爭論得不可開交，有人認為應該叫“保護區立法”，有人認為應該叫“保護地立法”，最終，為了調和矛盾，保護組命名為“自然保護立法研究組”。

2012年4月10日，研究組在北京召開了第一次會議，正式成立。不過，這一天也只有28名組員出席。這個松散的民間聯盟，大多是通過郵件、QQ群研討，按每月既定的工作計劃提交報告，征集意見，由解焱執筆修改后，再繼續討論。

白天睡覺、夜間上山的羊

解焱本人是保護目標和系統規劃組組長。她首先想解決的，是保護地分類和分區問題。

在中國，自然保護區內被分為核心區、緩沖區、實驗區。核心區禁止一切活動，緩沖區只準科學研究觀測活動；實驗區則可教學實習、參觀考察、旅游等。

由于絕大部分保護區都設立在經濟相對落后的中西部地區，這種初衷為嚴格保護的劃分，造成了保護地與周邊居民的普遍矛盾。

北京林業大學生物技術與科學學院副教授鮑偉東舉例說，2006年起他在內蒙古某國家級自然保護區做科研，發現周邊村民趁保護區工作人員下班后偷偷進去放牧，久而久之，那里的羊也養成了獨特的作息：白天睡覺，晚間上山；保護區則對羊群下毒，導致摩擦升級。

長白山科學研究院高級工程師樸正吉長達十余年間跟蹤記錄一只猞猁的行蹤（近30年來，他僅發現了兩只猞猁），但雙方的第一次謀面，樸正吉看到的卻是這個“朋友”的尸體——在獵人“套子”里，為了迷惑工作人員，村民們甚至將套子漆成白色。

然而，保護區沒有綜合執法權，而我國重點保護野生動物名錄自1988年公布以來，一直沒有更新。保護區內的偷牧、偷獵行為，往往無法依靠保護區自身規范。

研究組最初試圖使用解焱建議的分區規則，劃分為：封閉區、控制區、旅游區、資源利用區、高強度使用區和外圍緩沖區六個區域。但很快又被以“太復雜”否定了。大家最后決定“做減法”，借鑒古界生物圈保護區的分區規則，將保護地劃分為核心區、緩沖區和過渡區，后兩個區域有限地允許周邊居民利用資源。不過，他們要求對緩沖區細化分區，以便制定詳細的管理措施。

傳統意義上，中國自然保護地的整體劃分與主管部門掛鉤，如：林業和環保主管自然保護區，住建部主管風景名勝區、林業主管的森林公園、林業及住建部主管濕地公園，地方政府主管的水源保護區等眾多名目，而研究組則建議，一律分為四類：嚴格保護類、棲息地/物種保護地、自然展示類和限制利用類，嚴格程度依次遞減，允許活動遞增，如第一類嚴格禁止人類干擾，第四類則允許采集、放牧等有限利用自然資源。

“這樣做的目的，是改變自然保護區多只能建在中西部地區的局面，使得人口較為密集的東部和沿海地區也可以建立更多更大的自然保護地。”解焱說。

到底需要多少錢

研究組最希望解決的，是保護地的經費與人員問題。

中央財政目前沒有對保護區設立預算內常規科目，只有保護區專項資金，大多用于新保護區的基礎建設部分，現有保護區的運行，絕大部分只能依靠地方財政。

美國大自然保護協會和國務院發展研究中心曾就此做過調查，結果顯示：2005年，中國保護區每平方公里的保護投入在337～718元人民幣之間，而發展中國家的平均水平為997元人民幣，發達國家高達13068元人民幣。

比如，云南有17個省級保護區處于“無人員編制、無管理機構、無資金投入、無保護設施”的“四無”狀態。其他省市，更多的縣級保護區內，由于資金不足，保護管理工作只能掛靠林場、或者委托鄉政府、村委會甚至是過去的鄉村林業隊進行管理。

開發旅游等經營項目因此成為保護地的重要經費來源。但這也造成了嚴重后果，比如，長白山保護區主要公路上平均每日每公里沖撞碾壓致死的動物為2.82只，為旅游而升級改造的道路上野生動物致死率高達95.95%，但附近林業局的土石路上僅為4.65%。

不過，全找國家拿錢，哪有那么容易？

解焱決定要解決一個看似簡單、卻從沒搞清楚的問題：如將所有保護地納入財政預算，到底需要多少錢？

2012年9月起，她將主要精力投入保護管理人員與經費需求分析，向組內各地一線管理人員分發問卷，實地走訪了云南、四川、湖北等十多個保護區，了解基礎設施維護、人員工資等，再經多方討論與驗證，最終，一份35頁的詳細報告給出的結論是：如果使我國17%的陸地和10%的海洋得到有效保護，需要GDP經費的0.065%。

不過，有組員委婉地指出，這只是底線，還需考慮一些非常規經費——招待、聯絡等不可預見的開支，最后，研究組決定這個數字擴寬為一個范圍，年總經費需求高限約為950億，占GDP百分比為0.2%。

解焱相信，這份扎實而翔實的報告說服了很多人：與占GDP4%的教育事業經費相比，這個數字“實際上花不了什么錢”。報告發布后，國家環保部一位工作人員找到解焱，說部里領導請她過去講講“這個數字是怎么算出來的”。

除了經費，研究組還格外強調，應將自然保護區的管理權收歸到省級以上政府。“當國家級自然保護區的主管領導都由縣級任命時，一旦縣里為經濟發展犧牲保護，保護區毫無反駁之力。”

研究組組員梁輝是云南省紅河州風景園林管理處處長，編制為3人，實際只有他一人，行政級別上為科級。他曾有過一次經歷：為了修一條鐵路，某縣聯合州政府越級直接向省里報告，要撤銷一個省級風景名勝區，雖最終被駁回，但每每說起，他都深感無奈。

為此，研究組在草案中提議實行“綜合監管、分部門管理和社會參與相結合的管理體制”，將環保部目前管理的15%自然保護區轉為其他部門管理，自身僅作為綜合管理部門，負責所有類型的自然保護地管理的監督工作。

“這等于給主管部門又找了個婆婆”，解焱完全可以預計到未來的阻力。曾有一個風景名勝區學術討論會，她聯系組委會，希望共同宣傳自然保護地立法，對方斷然拒絕：“我們不贊同你們的那一套。”

宣傳與交鋒

“此項研究情況特別，需要更多的宣傳工作，目的是為了引起政府、公眾和媒體更多對此項研究工作的重視”，研究組成立之時，宣傳組內便分了決策層推廣、公眾宣傳和國際交流。

怎么讓普通民眾也覺得自然保護地非常重要？學究們犯了難，給出的答案都是面目死板的生態結構、環境保護等。組內一位七代志社會責任培訓類NGO負責人陶蓓斷然否定：哪里有人會關心這些？一定要和“人”聯系在一起！

這時不知是誰脫口而出：生態底線！大家紛紛覺得，這個有力度。“用自然保護地捍衛中國的生態安全底線”就成了研究組的標志性口號。

宣傳冊特別選用了易降解的生態紙張——這種紙略貴，而研究組經費并不多，他們希望從每個細節都傳達一致的理念。

介紹所有認識的全國人大和政協委員，是組員們的工作之一。研究組的工作郵箱中積攢了近5000個郵箱地址，立法建議群發后，大多石沉大海，沒有回音。

研究組還發函邀請各個國家部委參與座談會。不過讓他們最驚訝的是，接電話的人最關心的問題通常是：“其他部門來的人都是什么級別？”

一些與解焱有私交的部委內部人士其實贊同自然保護地法，“私底下，怎么支持你都行”，但實際上，只有三四個部委派過普通工作人員參會，意見仍然不能統一。

曾有一次，組員介紹完國際上自然保護地信息注冊的經驗，一位來自國家海洋局海洋環境監測中心研究員立即“提醒”，“更應該注意中國的實際情況”。

一位來自水利部水資源司的工作人員表示，“總的來說，受到很大啟發”。隨后，他提出異議，關于保護區的分類，各部門已經有了一些分類的管理辦法和詳細的標準程序。這個新的保護地法，似乎很難與與中國現有管理體系結合。

還有一位環保部工作人員起初志愿加入研究組，最后還是決定退出——他始終堅持應該先立自然保護區法。

即便是在學術界內部，也很難統一，老一輩往往覺得“風景名勝區本來就是旅游掙錢的”，或“執行難度比較大，單行立法比較容易”。越是有不同意見，研究組越是希望他們參會，“他們可能因為不理解而成為未來的阻力，希望給我們一個說服他們的機會”。

2013年3月17日，兩會閉幕日，解焱向全體組員發布了《自然保護地法研究總結》：“我們作為一群從事研究的專家，完成了‘中國需要一部什么樣的法律來捍衛國家的生態安全底線的研究工作，接下來將依賴政府開展相關調研和立法的工作。”

蘭州大學校長周緒紅、北京市科學技術委員會主任閆傲霜等全國人大代表在2013年為此提案。站在研究組這一邊的，還有中國科學院院士周忠和、趙東進，湖北省政協副主席呂忠梅等人。周忠和院士說，自己愿意聯名提案，因為“自然保護地在當今中國，得到無論多高的重視都不過分”。

盡管一直有批評者說這部草案不切實際，但研究組堅持認為，這是一部超越部門利益，開放、綜合的法律草案。他們不知道國家最后能夠采納多少研究組的建議，但是，這近百位來自生態保護、法律、社會管理、政策研究、基層保護地管理單位、新聞媒體的公民，這個松散的民間立法小組，至少已經在紙上，構筑了一個他們心目中的自然保護理想國。