暫行條例管多久？

滑璇

暫行條例相當于單位里的臨時工。編制內的正式工（正式行政法規）都被炒了好幾回，臨時工卻一下干了50年

隨著地方落實國五條的細則出臺，圍繞房子的稅收政策再度成為熱議話題。

鮮為人知的是，中國1986年便頒布了《房產稅暫行條例》，至今仍在生效。其中第3條、第4條規定：房產稅依照房產原值一次減除10%至30%后的余值計算繳納。……房產稅的稅率，依照房產余值計算繳納的，稅率為1.2%。

已“暫行”了20多年的《房產稅暫行條例》，在國務院諸多暫行行政法規中算不上老資格。最早的《查檢郵件中夾帶外幣或外幣票據暫行處理辦法》，自1950年9月1日頒布以來，63年未經修改，至今仍在施行。

暫行行政法規有多少？暫行究竟“管”多久？

暫行法規有“授權”

《中國新聞周刊》記者在國務院法制辦官方網站檢索發現，1949年來，國務院或政務院共制定帶有“暫行”二字的行政法規279部，目前仍然有效的97部。在北大法律信息網上檢索發現，帶有“暫行”且涉稅的行政法規共57部，已明確失效的27部。與中國現行有效的700多部行政法規相比，帶有“暫行”二字的超過總數的1/10。

回溯1950年代，中國的立法工作幾乎都是在“破舊立新”中進行的。1949年2月，中共中央發出《關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區的司法原則的指示》，提出司法機關的辦事原則是：有綱領、法律、命令、條例、決議規定者，從綱領、法律、命令、條例、決議之規定；以上皆無，則從新民主主義政策。

資料顯示，1949年至1966年間，人民政治協商會議或全國人大及其常委會或共頒布法律層級的規范性文件244件，真正以“法”命名的僅12件。在當時，綱領、命令、決議規定都成了“法律”的代稱。

“當時的立法概念，和今天遠遠不同。”中國社會科學院法學所所長李林接受《中國新聞周刊》采訪時說，“除了涉及到政權合法性基礎的幾部法律，比如婚姻法、土地法、選舉法和各種組織法，其他絕大多數都是一些決定、決議、命令、條例等?！?/p>

與此同時，一系列“暫行處理辦法”“暫行條例”“暫行通則”應運而生。

改革開放后，由于經濟體制改革“摸著石頭過河”，新中國初期“暫行”的許多立法被延用。不同的是，為了給諸多“暫行條例”賦予合法“名份”，1980年代，全國人大及其常委會三次對國務院進行立法授權。

眾多暫行行政法規中，最長壽的一部是《政務院關于廢除各地搬運事業中封建把持制度暫行處理辦法》，誕生于1950年4月3日。至今雖仍未明確宣布失效，但它調整的“封建把持制度”早已不復存在。而1980年代制定的諸如《防治布氏桿菌病暫行辦法》《全國中小學勤工儉學暫行工作條例》等暫行條例也一直實施至今。

一個頗有意味的現象，即使是專門規范國務院制定行政法規的《行政法規制定程序暫行條例》，最初也用了“暫行”二字。該條例1987年頒布，“暫行”14年之后，2001年才“轉正”成為《行政法規制定程序條例》。

李林介紹，當時的立法者的本意是好的。一般認為，暫行行政法規探索實踐個三五年就能升格制定為法律，或將“暫行”二字去掉后予以轉正。但往往事與愿違，不少暫行條例、暫行規定、暫行辦法二三十年還沒摸出門道。其中還有一些暫行條例已經數次修改，但修改后又繼續暫行下去。

暫行是多久？

對于諸多暫行條例的有效期限，2007年，國務院法制辦在接受媒體采訪時這樣表示：暫行條例或暫行規定如果不與法律的基本原則相抵觸，不屬于適用期已過，不屬于調整對象已消失，同時經過長期實踐檢驗制定法律的條件依然不成熟，就應當繼續執行或者對個別條款進行修改，對其不應當有時間上的限制。

如果時間上沒有限制。那么“暫行”二字體現在哪里？

李林作過一次統計，截至2008年止，中國現行有效的229部法律中，修改71部/次，修改率31%。而2003年至2008年制定的32部法律中，修改37部/次，修改率115.62%。

“在中國特色法律體系中，法律比行政法規的位階高、穩定性強、修改難度大，法律都修改了那么多次。但是暫行的東西，反而暫行成永久了。”李林說。

對此，他用了一個形象的比喻：暫行條例相當于單位里的臨時工。編制內的正式工都被炒了好幾回，臨時工卻一下干了50年，這不合邏輯。

由于暫行條例帶有某種實驗性、探索性，因此很多爭議較大，影響面廣或“立法條件不成熟”的法規，便長期停留在“暫行”階段。其中爭議最多的便是眾多涉稅的暫行條例。

今年全國兩會上，全國人大代表趙冬苓提出《關于終止授權國務院制定稅收暫行規定或條例的議案》，矛頭直指中國以暫行條例、暫行規定征稅的立法現狀。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文稱，中國現行18個稅種，僅3項由全同人大及其常委會制定法律開征，其余均由國務院制定暫行條例開征。后者占稅收總收入的70%。

學者也呼吁，以暫行條例征稅不符合稅收法定主義原則，須盡快改革。北京大學財稅法研究中心主任劉劍文便是其中一位。

“稅收法定主義，是各國普遍采納的人權保護主義原則。我國2000年《立法法》也提到，要征稅‘只能制定法律?！眲ξ母嬖V《中國新聞周刊》，“因為征稅涉及到對私人財產的剝奪，所以必須經過全國人大及其常委會的同意?！?/p>

現實中，從1950年的《契稅暫行條例》《屠宰稅暫行條例》《利息所得稅暫行條例》，到2011年的《資源稅暫行條例》《船舶噸稅暫行條例》，以暫行條例管理稅收的現象一直存在。

李林接受《中國新聞周刊》采訪時說：立法要從國情和實際出發，50年代有50年代的實際，今天有今天的實際。實際情況不同了，立法也應該有所變化。

“轉正”之路

暫行條例長期存在的“合法性”解釋，最有力的一條，是國務院有全國人大及其常委會的授權。

1984年9月18日，第六屆全國人大常委會第七次會議做出《關于授權國務院改革工商稅制發布有關稅收條例草案試行的決定》。1985年4月10日，第六屆全國人大第三次會議做出《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》。前者，讓國務院擁有了征收除農業稅、關稅之外的各種工商稅種的權力；后者則進一步把稅收、金融、投資、外貿外匯等經濟體制領域的改革大權，全都交到了國務院手中。

全國人大常委會法工委原副主任張春生回顧那段歷史時說道：“稅制尚處改革過程中，倘若交由人大操作，沒有這個能力，于是授權給了國務院?！?/p>

“但是，全國人大制定法律征稅是一般情況，授權也只能針對個別領域，目的、范圍都應該明確?！眲ξ膹娬{，上述兩次授權相當于全國人大給了國務院一個空白授權、概括性授權。

2008年兩會之后，以暫行條例開征的稅種，被納入第十一屆全國人大的五年立法規劃。劉劍文是起草規劃的直接參與人之一。

“按照設想，先將最簡單的車船稅升級為法律，下一步便是流轉稅領域最重要的增值稅”。劉劍文說。

然而，原本最沒爭議的車船稅法，在細節問題上屢屢引發爭論，直到2011年2月方始通過。而醞釀多年增值稅法，全國人大已經完成調研，國務院的改革試點卻進展緩慢。

在李林看來，與涉稅暫行條例命運相似，許多暫行行政法規因為摻入部門利益而超期服役。而如何賦予暫行立法一個有限的生命周期，在2000年《立法法》制定之初，也一度成為爭論熱點之一。

李林提出的辦法，是按照效力層級（位階）對暫行立法的有效期限做出不同規定?！胺蓪蛹壍臅盒辛⒎梢栽?年內有效，行政法規層級的暫行立法有效期可以為3年，地方性法規層級的暫行立法最長不能超過2年?！崩盍终f，“在暫行立法頒布時應當規定‘暫行時限，如果沒有規定明確的失效時間，上述期限一到便自動失效，無須另行說明?！?/p>

不過，李林的建議最終沒能在《立法法》中得到體現，“大概政府方面覺得，有些情況探索三五年還不夠吧?！崩盍终f。

國務院沒有對暫行條例給出具體有效期，但地方政府已開始對層級較低的暫行文件進行約束。

2008年，湖南率先出臺《湖南省行政程序規定》，其中第45條規定：規范性文件有效期為5年。標注“暫行”“試行”的，有效期為2年。有效期滿的，規范性文件自動失效。2010年，四川省對暫行規范性文件也做出了與湖南類似的規定。

然而，無論湖南還是四川，都將“規范性文件”限定為政府發布的各種“紅頭文件”，地方法規、地方政府規章，均不在規制范圍之列。

在全國人大層面，今年兩會后，增值稅進入新一屆人大五年立法規劃的消息再次傳出，曾經參與規劃制定的劉劍文認為，增值稅進入立法程序問題不大。然而，要想真正做到“一稅一法”、全面停止以暫行條例征稅的現狀，仍要靜觀今后5年的立法講稗。