城市不該臃腫

城之古義，是指眾人用來聚居并有安全設施的地方；城還能更有效地保護財產，因此又是財物大規模交易的場所。更淺白地說，城市就是人多的地方。古今中外，大都這樣理解城市這個詞語。

現在我們好像把城市這個詞的意義弄亂了。全國由城市政府管轄并稱為某某市的區域估計超出了大半個中國。一個北京市的面積達1.7萬平方公里，但北京五環路以內的面積只有700平方公里。

相比之下，國外的城市就是指一個真正的居民點。例如，巴黎的面積只有105平方公里，差不多是北京三環路內的面積；而俗稱“大巴黎”的區域，12000多平方公里，包含了8個省，法定名稱不叫巴黎。巴黎市也管不了臨近的幾個省。美國人最喜歡的舊金山，作為一個大的傳統地名，包括了舊金山市、奧克蘭和伯克利等地方，舊金山市也管不了其他地方。例如伯克利其實是阿拉梅達縣內的一座城市，舊金山市管不了它，阿拉梅達縣也管不了它。

總之，歐美的城市就是一個居民集中度高的區域，其中通常不會有廣大農區。但這是一個大略的說法。要說清楚歐美的行政區劃，并讓中國人理解，不是一件容易的事情。不過可以肯定的是，只要一個區域的人們擁有自己的立法機構、公共事務管理部門和財政機構，就意味這地方有了一級政府，至于法院權力所及的邊界，和行政邊界可以不是一回事。而是否設立一級政府，叫什么市或什么鎮也隨便，完全由老百姓自己決定，只是程序方面各州有不同規定。例如，美國衣阿華州就規定，只要某地居民全體同意建立一個市，且基礎設施達到一定標準，經州議會通過后就可以成立。通常，人們不會隨便要求成立市，因為那意味著稅負的增加。

歐美不同的城市之間，沒有級別的區分，但有立法層次的區別。一個地方可以自己立法，但不能違反上一立法層次通過的法律，所謂“下位法不得違反上位法”，除此之外，無所謂誰管誰；大家都歸法律管。至于立法層次，又由國家法律確定。記得前不久曾聽一位瑞典人講，他們那里有幾百個城市，小的有幾百人，大的近百萬，大家都一樣，誰也不比誰大。歐美的地方自治包含了這個意思。

既然幾百人的社區也有可能叫做某某市，擱我們中國人看，這就很麻煩，區別不了農村和城市。其實，農村和城市的區別對人家不重要。幾十平方公里的土地上有一戶人家在務農，那就是農村；幾百人湊在一起沒有搞農業，那就是城市。

政府層次過于復雜會不會影響國家治理？如果治理架構設計好就不會。誰聽說過美國總統或總統事務顧問到聯邦各州搞調查研究？沒有。如果一級政府對下級區域的某種情況需要費勁搞調查研究才能了解，那么，這就意味著那種情況它就不該管，干脆讓人家自己管才對。一級政府最好就管那些信息獲取成本比較低的跨地區公共事務，例如，美國兩個州因為河道上下游的污染問題打起架來了，吵嚷不休，各自主動給聯邦政府提供信息要求協調，聯邦議會便可調查取證，經辯論通過一個法案，讓政府去管轄。只要不影響大局，不違反上位法，中央就不要管地方事務。

我們國家有一個麻煩，就是我們比別人更嚴格地區別城市和鄉村，城市人和農民在權利方面不平等。但市場經濟的發展，使得真正的城市和鄉村與政府劃定的城市和鄉村變得不一樣了，例如，好幾萬人口的華西村幾乎沒有了農業，我們把它叫做“天下第一村”，而重慶市的一些地方幾乎沒有城市經濟因素，卻屬于城市的一個區。

最近一個時期，我們糾結于城鎮化率究竟有多高。在我看來，這個事情不必太計較。我相信我國已經有較高的城鎮化率。如果說進城農民沒有獲得較高的社會保障水平就不算進城，或者說一些小城鎮的基礎設施水平低就不算城鎮，那是很荒唐的。城鎮化質量是個相對概念，不必過分苛求，否則，北京長安街以南的很多地方也算不上城市了。

真正應關注的是行政層次的合理劃分以及城鄉管理體制的改革。改革的方向是把城市作為一個點，讓城市政府只管自己城市圈里的事情。現在的城市政府還管了大片農村地區，不免給城市擴張提供了機會，以致城市鋪得攤子越來越大，良田被占得越來越多。可以考慮省以下直接設縣和省轄市，讓城市政府不再管縣。一些特大型城市，如深圳、大連、青島、武漢及南京等，可轉變為中央直轄市。現有的一些小縣則可以合并為大縣，其下設立可大可小的縣轄市，縣轄市外則是農業保護區和其他類型生態類保護區。有了這樣一個架構，中央也敢于放權給地方，城鄉關系以及中央與地方的關系也容易理順。

黨國英

（社科院農村發展研究所研究員）