日本國安會(huì)成立前后

張君榮

11月26日上午，安倍在他剛剛推動(dòng)成立的眾議院“國家安全保障會(huì)議特別委員會(huì)”（以下簡稱“國安會(huì)特委會(huì)”）上就“強(qiáng)化對(duì)泄露機(jī)密公務(wù)員的懲罰”的《特定秘密保護(hù)法案》政府提案，親自接受質(zhì)詢答辯。

年過59歲的安倍一臉嚴(yán)肅，額頭上布滿深深的皺紋。

經(jīng)過一上午的緊張質(zhì)詢、答辯、討論，該法案獲得聯(lián)合執(zhí)政的自民黨、公明黨，以及日本維新會(huì)、眾人之黨等4個(gè)在野黨的多數(shù)贊成票，而日本維新會(huì)等少數(shù)議員為了表示反對(duì)，則當(dāng)即離開會(huì)場。

這被看做是第二天“國家安全保障會(huì)議”（以下簡稱國安會(huì)）能否在參議院獲得最終通過的“預(yù)演”。

而討論過程中所傳達(dá)出的信息廣受關(guān)注——11月26日上午的一幕，顯示出安倍對(duì)“國安會(huì)特委會(huì)”的強(qiáng)硬領(lǐng)導(dǎo)；媒體也幾乎同步將安倍在“國安會(huì)特委會(huì)”質(zhì)詢答辯中的表現(xiàn)解讀為“強(qiáng)令”。

這個(gè)10月17日剛剛成立的“國安會(huì)特委會(huì)”，負(fù)責(zé)審議國家外交、安全等相關(guān)法案和事宜，特別為創(chuàng)建“國安會(huì)”進(jìn)行籌備。

一切都在預(yù)料之中。11月27日，日本參議院以213票贊成、18票反對(duì)的壓倒性優(yōu)勢(shì)通過了“國家安全保障會(huì)議設(shè)置法”。

“從結(jié)果來看，執(zhí)政的自民黨、公明黨，甚至在野的民主黨、大家黨，以及日本維新會(huì)，全部對(duì)該法案投了贊成票；反對(duì)的只有日本共產(chǎn)黨等幾個(gè)邊緣黨派。”亞太和平論壇主席拉夫·庫索對(duì)《中國新聞周刊》分析。

庫索認(rèn)為，與6年前安倍第一任首相期間相比，東亞的地緣政治環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，這就成為日本提高制定國家安全決策能力的動(dòng)因。

日本版國安會(huì)6年前醞釀

這個(gè)由安倍政府提案的日本版國安會(huì)效仿美國，旨在打破各部門的垂直分割，由首相主導(dǎo)危機(jī)管理、外交、安全等政策，應(yīng)對(duì)朝鮮緊急情況、釣魚島等問題，以及其他相關(guān)危機(jī)情況。

日本當(dāng)前主要問題是，政策制定并不是出自“安全保障會(huì)議”，而是由內(nèi)閣開會(huì)來討論決定。

日本憲法第66章第3條規(guī)定，“內(nèi)閣，享有首席執(zhí)政權(quán)，對(duì)議會(huì)提案集中負(fù)責(zé)”。因此，內(nèi)閣享有作為政府最高行政機(jī)構(gòu)，擁有最終決策權(quán)，而首相的決策權(quán)是受到限制的。

長期以來，由日本前首相中曾根康弘在1980年代設(shè)立的“安全保障會(huì)議”，即使是在緊急情況下，也一直掌握著國防安全的優(yōu)先決策權(quán)。這就意味著，絕大多數(shù)情況下，日本內(nèi)閣必須在“安全保障會(huì)議”開完會(huì)之后，才能作出正式批準(zhǔn)。

在美國等總統(tǒng)制國家，國安會(huì)由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)。雖然其下屬的安全顧問成員在國安會(huì)內(nèi)，幾乎都沒有任何決策權(quán)，但是這些國家由于是總統(tǒng)制國家，總統(tǒng)擁有最終決策權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)的國安會(huì)也就相當(dāng)于擁有了制定國防和安全決策，以及處理危機(jī)情況的權(quán)力。即便在英國這樣的議會(huì)制國家，也擁有類似機(jī)構(gòu)，使得首相能夠在一個(gè)很小范圍的委員會(huì)會(huì)議中，就國家的危機(jī)情況作出決策，而不必多召開一次全體內(nèi)閣會(huì)議。

在2007年4月，時(shí)任首相安倍向眾議院提交了關(guān)于建立日本版國安會(huì)的提案。

同年9月，安倍因政治獻(xiàn)金問題辭職，當(dāng)時(shí)的日本政壇普遍認(rèn)為，這樣的外交與國防決策機(jī)構(gòu)會(huì)給本來相對(duì)平靜的東亞環(huán)境帶來波瀾。繼任的福田康夫及其內(nèi)閣，在2008年1月撤銷了該提案。

2012年底，在第二次就任首相的新聞發(fā)布會(huì)上，安倍重新提出國安會(huì)計(jì)劃。并公開表示，他“計(jì)劃在首相府內(nèi)設(shè)國安會(huì)，親自掌控國防與外交”，成為“總統(tǒng)式”的日本領(lǐng)導(dǎo)人。

“這是因?yàn)椋脖妒紫嗟诙紊先螘r(shí)，東亞安全形勢(shì)已然發(fā)生了很大變化，朝鮮局勢(shì)巨變，以及日本與周邊國家的領(lǐng)土爭端在數(shù)年間持續(xù)保持高溫，國內(nèi)政治家和民眾對(duì)此都保持高度關(guān)照。” 曾在2007年參加過安倍第一次國安會(huì)籌備會(huì)議的東京大學(xué)教授北崗伸一對(duì)《中國新聞周刊》分析說。

2013年2月，安倍請(qǐng)來國防、安全領(lǐng)域的官員和專家，召開首次國安會(huì)籌備會(huì)議。會(huì)議一開始，安倍就陳述了他的想法：日本需要建立一個(gè)有能力靈活應(yīng)對(duì)各種外交和安全狀況的、強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)體制，而這就需要有一個(gè)常規(guī)性的、運(yùn)作靈活性的戰(zhàn)略討論機(jī)構(gòu)——國安會(huì)。

經(jīng)過6次這樣的專家會(huì)議討論，安倍政府起草了關(guān)于在內(nèi)閣官方（指內(nèi)閣秘書處，下同）籌備建立國安會(huì)的草案，并于2013年7月由政府提交眾議院審議。

草案提出，日本準(zhǔn)備在內(nèi)閣官方設(shè)立國安會(huì)，常設(shè)由首相、官房長官、外相和防衛(wèi)相組成的“4人會(huì)議”，決定外交及安保基本方針。同時(shí)，將在內(nèi)閣官房新設(shè)“國家安全保障局”作為國安會(huì)的秘書處，負(fù)責(zé)各部門間的協(xié)調(diào)及政策起草工作。政府將力爭在2013年底啟動(dòng)國安會(huì)。

權(quán)力向首相集中

“當(dāng)代幾乎所有的國際問題，都不可能通過單獨(dú)一個(gè)部門就得到解決。日本海上自衛(wèi)隊(duì)的（潛在）敵人，會(huì)（給日本）帶來軍事和外交方面的挑戰(zhàn)，甚至連常見的貿(mào)易爭端，都可能給國家安全帶來影響。因此，（安倍政府認(rèn)為，）一個(gè)運(yùn)作良好的國安會(huì)，能夠幫助決策者將多方來源的信息匯聚到一起，進(jìn)行更有效的分析。”庫索說。

北崗伸一認(rèn)為，日本國安會(huì)具體的運(yùn)作機(jī)制和日常議程標(biāo)準(zhǔn)，尚有待參議院通過后的進(jìn)一步制定。“設(shè)立國安會(huì)目的，無疑是在以下幾個(gè)方面加強(qiáng)效率和效益：部門間溝通，政府內(nèi)部合作，信息收集和分析，決策制定，計(jì)劃執(zhí)行。”

幾位受訪對(duì)象都表示，日本以往因信息收集的低效率，造成不少損失。

日本并不缺乏情報(bào)機(jī)構(gòu)。日本內(nèi)閣就一直設(shè)有“內(nèi)閣情報(bào)調(diào)查室”，被稱為是日本版“CIA”。這個(gè)設(shè)在內(nèi)閣府6樓的機(jī)構(gòu)下轄170人左右，由日本警察廳主導(dǎo)。但是，由于其主要負(fù)責(zé)收集國內(nèi)情報(bào)，常常在涉外情報(bào)任務(wù)中，與防衛(wèi)省、外務(wù)省的情報(bào)部門發(fā)生摩擦。

2013年1月，30多名外國工人在阿爾及利亞的沙漠油氣廠遇害，其中包括10名日本平民。“人質(zhì)危機(jī)前后長達(dá)4天，但日本政府拼盡了全力，就是難以獲得準(zhǔn)確的信息。”

“決策中心化”是保證信息有效聚集和分析的手段。這次提案建立的國安會(huì)，是原來“安全保障會(huì)議”的“瘦身版”。“4大臣會(huì)議”將會(huì)議成員縮小，而不再包括原來的財(cái)長等部門長官。首相將只需要聽取官房長官，外相及防衛(wèi)相的匯報(bào)，并由4人會(huì)議快速做出決策。這依賴內(nèi)閣各部門日常的有效合作，而如何合作，目前關(guān)于設(shè)立國安會(huì)的提案中尚沒有詳細(xì)說明。

前面提到的《特定秘密保護(hù)法案》，預(yù)計(jì)也將于本屆國會(huì)結(jié)束前獲得通過。屆時(shí)，兩個(gè)法案一旦綁定，國安會(huì)制定的政策也將屬于“特定秘密”。這意味著國民喪失知情權(quán)，同時(shí)國會(huì)也不能進(jìn)行審議。

根據(jù)安倍提交的草案，“4大臣會(huì)議”預(yù)計(jì)兩周召開一次。除此之外，為應(yīng)對(duì)緊急事態(tài)，首相還可以指定另外一些大臣，組成“緊急事態(tài)大臣會(huì)和機(jī)制”。

另外，國安會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)“國家安全保障局”，將由來自外務(wù)省、防衛(wèi)省和警察部門的60人組成，這也是模仿美國國安會(huì)的200名國家安全顧問團(tuán)所設(shè)立。

庫索認(rèn)為，國安會(huì)的功能會(huì)越來越被日本朝野看好，顧問團(tuán)的人數(shù)也可能增加。

“國家安全保障局”局長人選已定

安倍第二次執(zhí)政，提出“積極和平主義”的外交理念，內(nèi)容包括：修改日本和平憲法，修改內(nèi)閣關(guān)于集體自衛(wèi)權(quán)的解釋，試圖把日本自衛(wèi)隊(duì)派出去參加武力行動(dòng)，以使日本成為一個(gè)“正常國家”。

長期關(guān)注日本國安會(huì)議題的日本學(xué)者俊彌高橋，近日撰文質(zhì)疑：“新提案沒有描述國家安全顧問以及官房長官的具體職責(zé)，而且各職位間的權(quán)力分配也沒說清楚。”

根據(jù)安倍提案，“國家安全保障局”的60人國家安全顧問中，可能會(huì)負(fù)責(zé)包括“宏觀”“戰(zhàn)略”“情報(bào)”“中國及朝鮮”“同盟國及友好國”“中東等其他”六大部門。

俊彌高橋認(rèn)為，這些新的部門及負(fù)責(zé)人，直接為“4大臣會(huì)議”的最終決策做出直接咨詢建議，人選和權(quán)限都需要界定清楚。因?yàn)楦鶕?jù)安倍提案，國安會(huì)可以讓首相“將政府的多個(gè)行政部門排除在外，推行一元外交。”

在《操縱世界的手——美國國家安全委員會(huì)內(nèi)幕》一書中，前白宮幕僚戴維·羅特科普夫曾這樣描述圍繞美國國安會(huì)工作的成員們同總統(tǒng)的關(guān)系：“除了……幕僚隊(duì)伍……還有一個(gè)更大的國家安全機(jī)制。這支非正式的臨時(shí)機(jī)構(gòu)成分很復(fù)雜，……是總統(tǒng)身邊的核心圈子，除了頗受青睞的總司令，其中許多人都沒有正式官職。……這支隊(duì)伍的成員不斷變化，很難準(zhǔn)確列出名單，但他們的意義卻十分重大。”

“總之，最終責(zé)任和權(quán)力取決于國家領(lǐng)導(dǎo)人。”庫索認(rèn)為，“國安會(huì)的主要決策者，包括主要的顧問和執(zhí)行者，都需要懂得地理和政治等的綜合型專家。”

11月11日，安倍任命日本前外務(wù)事務(wù)次官、內(nèi)閣顧問谷內(nèi)正太郎為國安會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)兼秘書處“國家安全保障局”局長。

“谷內(nèi)正太郎是一個(gè)理想的候選人。安倍信任他。他有很好的協(xié)調(diào)能力，在日本國內(nèi)沒有意識(shí)形態(tài)立場。”庫索分析。

谷內(nèi)正太郎一直給予安倍晉三外交方面的建議，深受安倍信任，被外界看作是安倍的重要智囊。