財稅改革加速

楊正蓮

4月28日，當所有人都在期待即將到來的五一小長假時，財稅系統的人們卻被要求“倒排工期”。當天，財政部、國家稅務總局召開視頻會議，部署2013年擴大“營改增”試點工作，并指示即將試點的地區確保稅制順利轉換。

盡管豬價、房價、金價直接挑戰著億萬人的錢包，但事關未來經濟發展方式與收入分配格局的，當屬財稅體制改革。眼下，“營改增”則被認為是推進中國財稅體制改革的“重頭戲”。

十八天前，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定今年8月1日起將“營改增”試點擴大到全國范圍。至此，2012年初始于上海的這場改革，從按地區推進不得不轉向按行業行業推進，或將最終倒逼財稅體制改革。

“營改增”在減稅、優化產業結構、推動經濟升級等方面，有著非常顯著的現實意義。然而，由于事關多方利益，全面完成仍將面臨諸多挑戰。

地區推進超預期

“這個會議是一個實質性的動作，就是要把國務院的指示落到實處。”對于最近一系列推進“營改增”的舉措，財政部財科所副所長白景明在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，現在加快營改增步伐已有扎實的社會基礎。

對此，武漢市物流協會副會長兼秘書長韓洪保感同身受。在韓洪保看來，8月1日起在全國范圍推進交通運輸業和部分現代服務業試點，將會更加有利于企業發展。“目前交通運輸行業稅負增加，主要是因為許多地方開不出增值稅發票，試點企業就沒辦法抵扣，而試點企業開出去的增值稅發票，沒有試點地區的企業也沒法抵扣。”韓洪保接受《中國新聞周刊》采訪時直言，“這肯定是一個好事”，他說：“全國都實行營改增的話，抵扣鏈條打通了，稅負也就公平了。”

正是令韓洪保頭痛的這種導致企業稅負增加的地區差異，倒逼“營改增”從上海試點很快擴圍至全國。“推進速度之快已經遠超預期。”上海財經大學公共經濟與管理學院教授胡怡建跟蹤研究營改增多年，5月2日下午他在接受《中國新聞周刊》采訪時，連連感嘆“營改增”進度超出預期，他說：“本來認為是要分步推進的，現在卻是國務院統一部署，一步到位。”

胡怡建是在2008年底開始研究“營改增”的。當時，上海正在制定十二五規劃，打算建立以服務經濟為主體的產業結構，卻發現服務經濟增長的并不夠快，其中一個原因就是營業稅存在“道道征收，全額征稅”的重復征稅問題。

上海的困境，只是中國經濟轉型升級與財稅體制沖突的一個縮影。1994年開啟的分稅制改革，中國形成了貨物的生產銷售征收增值稅，而服務的生產銷售征收營業稅的格局。其中，營業稅以營業額為征稅對象，每經過一道環節都對其營業額全額征稅，沒有任何扣除；而增值稅是以銷項稅減去進項稅，只為產品和服務的增值部分納稅。

“營改增”，不僅可以取消重復征稅，打通第二、三產業抵扣鏈條，成為當前能夠取得各方共識的結構性減稅舉措，并將兼顧穩增長、調結構、控物價三重政策目標。盡管如此，包括胡怡建在內的多位專家在接受《中國新聞周刊》采訪時都證實，一開始各地對于營改增的態度并不積極。2012年1月1日，上海率先啟動交通運輸業和部分現代服務業“營改增”試點。

胡怡建沒想到，上海試點僅僅半年，國務院就決定擴大試點，而今更是再次擴圍至全國。“這說明改革效果比預期好，尤其是在經濟形勢不是很景氣的情況下，國家減稅與企業共渡難關，特別是對小微企業減負非常明顯。”胡怡建告訴《中國新聞周刊》，不僅是試點企業減稅，更重要地是產業鏈減稅，這對促進服務業中小企業的發展作用非常大，“試點受到很多企業歡迎，原來一些界限不明確的企業也紛紛要求加入試點”。

上海試點的減稅優勢，吸引了大量的服務購買需求涌入上海，這對其他地方形成了倒逼壓力，紛紛主動要求試點。比如，湖北省武漢市政府參事室，6月21日就建議武漢爭取“營改增”試點。時任武漢市政府參事、武漢市國稅局局長覃先文，在建議中指出：“營改增”試點地區相關服務業稅負降低，造成上海與全國其他地區之間的稅負差異，形成了十分明顯的“政策洼地”和“吸金效應”。

“出現了很多周邊省份和城市的企業將總部轉移到上海、但生產仍在原地的情況。”據覃先文透露，彼時已有北京、天津、江蘇等9個省市政府正在積極啟動或提出試點申請，因而他建議：“全國推行‘營改增是大勢所趨、勢在必行，晚動不如早動，被動不如主動”。

倒逼分稅制改革

全國范圍推進的“營改增”試點，必將對行業擴圍形成倒逼之勢。與去年7月份僅僅是地區擴圍不同，今年8月1日“營改增”在向全國范圍推進的同時，還將廣播影視作品的制作、播映、發行等納入試點范圍。此外，鐵路運輸和郵電通信等行業也將擇機納入“營改增”試點。

“這個改革一旦啟動，就沒有回頭路了。”中南財經政法大學稅收理論教研室主任薛剛認為，增值稅本身的特點是環環征收、層層抵扣，適用的行業面越寬范圍越大，政策優勢才越明顯，“為解決公平問題，需要盡快實行行業稅制的公平一致。”

行業擴圍的最終結果是，營業稅取消，這將直接打破持續多年的中央與地方財稅格局。1994年分稅制改革后，增值稅屬中央與地方共享稅，營業稅則屬地方稅收，征管機構也相應分設國稅、地稅兩個系統。其中，營業稅是地稅第一大稅種，而增值稅是國稅的主要稅種。隨著營改增擴圍，營業稅范圍相應縮小，地方政府稅收收入一半以上進入地方和中央共享稅收的范圍。

這種改變，不僅直接挑戰地稅局的業務范圍，而且事關地方政府的財政收入，改革難度不言而喻。早在去年6月21日，武漢市政府參事室向武漢市政府提議時，武漢市政府參事、武漢市地稅局原局長徐會希就在建議中憂心忡忡地寫道：“‘營改增的實施將弱化地方政府對地方財政收入預算的主動性，對現行的財政分配體系帶來巨大沖擊。”

為減少“營改增”對地方財政的沖擊，目前采取的臨時性措施是，把原征收自營業稅領域、現改征增值稅之后的收入，原封不動地還給地方政府。“相當是于一稅兩制，這個肯定不能長久存在。”胡怡建認為，有些在客觀上本來就很難劃分，“比如集團公司的服務部門現在獨立了，那按照現在的政策這個服務業稅收歸地方，這不就擠占了中央利益嗎？”

對于進一步的利益調整，胡怡建認為，最簡單的辦法就是中央與地方五五分成。“當然，也有可能是整個體制的變革。”在胡怡建看來，從政府精簡機構提高效率的角度講，應該考慮地稅與國稅合并，否則國稅與地稅一起征稅對企業也是負擔，他說：“將來向中央轉移的可能性比較大，這樣中央可以集中財力解決需要解決的問題，有利于公共服務均等化。”

不過，在財政部財科所副所長白景明看來，現在還沒到國稅與地稅合并的時候。“地稅局的職能很多，稅收征管任務很大也很重，而且地稅局征收的稅種數量超過國稅征收的稅種。”白景明在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，他并不認為現在地稅局萎縮了，他說：“隨著改革的深入，誰也不排除在職能的劃分上重新界定的問題，但個人認為地稅有存在必要。”

爭議尚存，改革任重而道遠。財政部部長樓繼偉4月16日就曾公開對媒體表示，中央與地方的收入分配如何劃定，如果只是調整分成比例那未免過于簡單化，這其中要研究的問題很多。“目前，我們要堅決穩妥地推進‘營改增在全國范圍的推開，并積極審慎地研究建立新的地方稅體系，設定好中央和地方的支出責任。”樓繼偉說。