“單獨二胎”待時而動？

申欣旺

夫妻雙方一方為獨生子女的，有望準許生育第二個孩子。

進入8月，有媒體報道，“單獨二胎”政策有望在近期重啟。如進展順利，將于今年年底或明年年初試行；同時，關于2015年之后全面放開“二胎”的政策也正在擬議中。

雖然中國國家衛生和計劃生育委員會并未回應此事。但多名接近衛生計生委的官員和學者向《中國新聞周刊》證實了這一消息。

“政策時機早已成熟，相關政策越快出臺越好。”8月5日，中國社會科學院人口與經濟研究所副所長張車偉接受《中國新聞周刊》采訪時說，“和社會需求相比，這個政策出臺實際上已經晚了，在這個問題上不能在猶豫。”

中國人民大學社會與人口學院院長翟振武也表示，“‘單獨二胎政策確實在重啟，但具體的實施方案尚未最終確定。”

一位參與決策咨詢的學者證實，“如無意外，‘單獨二胎政策會很快出臺。”

“早就應該放開了”

一位長期參與人口決策的衛計委官員告訴《中國新聞周刊》，媒體消息給主管部門帶來壓力。衛生計生委8月5日全天不斷接到各方來電問詢，自己也被召集參加內部會議討論相關問題。

以獨生子女為核心內容的計劃生育政策，自上世紀80年代開始嚴格推行，與環境保護、耕地保護、科教興國和對外開放并列為“五大國策”。

作為國策，獨生子女政策在實際的執行中更為嚴格，許多地方政府在政績考核中將其列為“一票否決”的內容，并由黨政一把手負責。

與嚴格的執行形成對比的是，隨著經濟社會發展，給生育政策松綁的呼聲日高。在此期間，各地陸續放開“雙獨二胎”（夫妻雙方為獨生子女，可以生育第二個孩子），及部分省份農村地區實施的“一孩半”政策（第一個孩子為女孩，可生育第二個孩子）等。

這種微調并不能解決人口發展所面臨的問題，由于長達逾30年的計劃生育政策，“一個孩子、兩個父母、四個祖父母”的“四二一”家庭模式不斷增加，社會生育率持續走低。

張車偉說，從人口普查數據來看，中國已連續10年處于超低生育水平，并呈持續下降趨勢。2000年“五普”時總合生育率（指婦女在育齡期間，每個婦女平均的生育子女數。）為1.22，“六普”時已經下降為1.18，這樣低的生育率會帶來很嚴重的問題。

“這樣的人口生育率非常低，盡管由于統計過程中會出現小的偏差，但總體上總合生育率不會超過1.5，這在全世界也是超低水平”，張車偉說，按照這個數字，十年前就應該放開“單獨二胎”政策。

“亞洲其他一些國家也實行過計劃生育政策，但在總合生育率低于2.1之后的十年到十五年都從限制生育轉而變為鼓勵生育，沒有出現我們所擔心的失控狀態。我們國家1990年的數字是2.1，按照這個經驗，實際上在2000年就應當實施鼓勵生育的政策。”

張車偉說，學術界主流意見是早就應該放開。比如按照翟振武的判斷，“中國的人口頂峰不會超過15億，放開的思路是沒錯的。”

改革延宕數年

實際操作過程中，“放開”遠比學者的討論與呼吁要難得多。由于擔心對包括資源承受能力等可能出現的社會問題，中國官方對鼓勵生育一直持謹慎態度。

但謹慎并不能化解問題，按照張車偉的觀點，延遲出臺政策，甚至可能使矛盾疊加。

2010年1月6日，原國家人口計生委下發《國家人口發展“十二五”規劃思路（征求意見稿）》，提出要“穩妥開展實行‘夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子的政策試點工作”。

這是官方首次明確地提出“單獨二胎”政策，這被公眾視作現行生育政策松綁的信號。

此后，學術界提出具體的政策建議，翟振武帶領的團隊制定的分省份放開的“三步走方案”最具代表性。他們提出，從2011年開始，首先開放東北地區及浙江等省試行“單獨”二胎政策；第二步，放開京滬等省份；第三步，在“十二五”（2015年前）內，實現全國全部放開“‘單獨生育二胎”政策。

翟本人曾在2011年4月26日應邀在中共中央政治局第二十八次集體學習時為中共高層講解人口問題，其方案的政策影響力頗受關注。

事實上，此后也傳出官方將在黑龍江、吉林、遼寧、江蘇、浙江五省首批先行試點 “單獨二胎”政策。但廣東等地此后向國家有關部門提出試點申請卻未獲批復。

《中國新聞周刊》2012年采訪時，原國家計生委一位專家委員會委員曾表示，此前流傳的“單獨二胎”試點“三步走”計劃基本屬實，即在“六普”結束后，在2011年放開第一批試點，第二批和第三批也將在“十二五”期間相繼展開。

這位接近官方的委員稱，“‘六普打斷了這一進程。‘六普數據出來后，對它的爭論又花了一些時間。最主要的爭論，是對它的不信任。”

不信任以及2012年“十八大”召開和隨后的國務院政府機構改革眾多因素，“單獨二胎”政策被擱置下來。

2013年3月，國務院進行新一輪政府機構改革，國家人口計生委與衛生部合并成立國家衛計委。此后，“單獨二胎”政策再度被納入議程。

生育政策下一步

按照翟振武的觀點，改革并未停止。此前，在接受《中國新聞周刊》采訪時，翟曾表示，現在的說法是堅持和完善現行生育政策。原來說的是“調整”，但“調整”含有對原來否定的意思，于是改為“完善”，意思是讓政策更好地適應實際情況。

“這個‘完善主要說的是放開。”翟振武告訴《中國新聞周刊》，從決定將這一說法寫入“十二五”規劃時起，人口政策的調整就已經進入中央層面的考量。

從“單獨二胎”被提出之日起，該政策因與老齡化社會、資源危機等諸多因素相關受到關注。

在關于老齡化社會的討論時，有學者提出應當放開計劃生育，通過“單獨二胎”等措施化解老齡化社會危機。

反對的觀點認為，“即使從現在開始實行普遍的‘二胎政策，也只能將老年人口在峰值時的占比由31%降到29%，只能稍微緩解老齡化問題，但不能解決問題。”

從資源環境的壓力角度，提出應當繼續控制人口的觀點也具有一定代表性。上海財經大學馬克思主義研究院院長程恩富認為，人口多、底子薄、資源（環境）少的基本國情，決定了在人們尚未自覺改變傳統生育觀和人口收縮到適度規模（五億人左右）以前，計劃生育還應是中國的基本國策。

程恩富就此提出“先控后減的新人口政策”，其理由包括“不斷增加的中國人口總量，正在逼近國內主要資源所能承載的極限”，“不斷增加的中國人口總量，正在逼近國內生態安全所能承載的極限”等。

在程恩富看來，只有嚴格實行“先控后減”的人口調控政策（總人口先控制在15億左右，后逐漸減至五億左右），才能有效緩解中國社會主要經濟矛盾和巨大的就業壓力。

但張車偉的觀點是，“單獨二胎”政策的目標并非為解決老齡化社會問題而設置，而是從人口自身發展本身，需要這樣的政策。“在經濟社會發展中，人的發展具有獨立的價值，這首先要從人口自身發展來實現”。

而關于資源壓力，“這恰恰說反了，沒有任何經驗證明人口生育給資源帶來巨大的壓力，相反像日本這樣人口密度遠大于中國的國家，并未因此控制人口生育，也沒有出現環境惡化等問題。”

張車偉認為，一方面，因為生活成本的增大，以及社會保障、醫療、入學等各種問題，有生育意愿的人未必真的會生育。另一方面，現在很多地方的計劃生育政策執行得并不嚴格，想要生育的往往可以通過繳納罰款生育二胎甚至三胎，這已形成對計劃生育法律法規普遍的規避，使政策本身繼續下去意義不大。

在學者看來，盡管對于“放開”“單獨二胎”在學術界有共識，但從整個社會來看，“如何通過生育促進人本身的發展在相當一部分人心目中并沒有共識。”

張車偉認為，政績考核上對計劃生育的“一票否決”仍然影響著官員的心態和認識。此外，“人口的多寡直接與人均GDP掛鉤，亦成為阻礙地方政府領導客觀判斷人口領域嚴峻態勢的重要因素，甚至扭曲了政策的制定”。

在張車偉看來，改革的方向應當是放開，“放開政策應該成為最大的民生問題，通過放開‘單獨二胎，繼而從政策上鼓勵生育，在這種前提下，實現醫療、教育、社會保障等公共服務的均等化，最終服務于人的發展。”