建設公共服務型政府破解民生難題

【摘 要】中國在收入分配、就業、社會保障、教育、住房、醫療、生態環境等密切關系廣大人民群眾切身利益的民生領域，存在一系列突出問題。破解民生難題的關鍵，在于建設以有限政府、法治政府、分權政府和人本政府為基本特征的公共服務型政府。

【關鍵詞】公共服務型政府；民生難題；政府轉型；社會保障

中國傳統經濟發展模式日益面臨巨大挑戰，在收入分配、就業、社會保障、教育、住房、醫療衛生、生態環境等密切關系廣大人民群眾切身利益的領域，仍然存在一系列突出問題。社會公平與正義都有待推進。破解民生難題，促使發展成果惠及全民，對于社會和諧具有重要意義。

一、我國民生問題現狀

整體來看，收入差距持續擴大是目前最受關注的民生難題之一，其突出表現為城鄉差距、行業差距和地區差距。資料顯示，中國行業收入差距急劇擴大到6倍以上，收入最高和最低行業之間的工資差距超過11倍，已經超過巴西躍居世界之首。在同一企業內部，高級管理人員和一線職工之間的收入差距普遍在20倍以上。“十一五”初期，全國城鎮居民可支配收入分別居前5位和后5位的省份，平均收入差距為2.32倍，到2010年則擴大到2.44倍，而同期全國農村居民純收入分別居前5位和后5位的省份，平均差距則為3.35倍。

我國就業形勢多年來持續嚴峻且復雜化，普遍性的“民工荒”與大學生就業難現象同時并存。2009年珠三角、長三角等地的“民工荒”現象，徹底顛覆了人們“中國農村勞動力長期過剩”的傳統觀念。最近幾年，沿海和內地幾乎同步出現“民工荒”。

社會保障制度在保障公民生、老、病、死、殘及抵御失業和災害等方面具有無法替代的重要作用。2011年兩會前夕，人民網舉辦的網絡調查中，“社會保障”的關注度高居榜首，相關的醫療、就業等熱點問題也名列前茅。截止2012年末，全國參加城鎮職工基本養老保險、城鄉居民社會養老保險和城鎮基本醫療保險的人數分別為3.04億、4.83億和5.36億人；參加失業、生育和工傷保險的分別有1.52億、1.54億和1.90億人。特別值得關注的是，直到2012年末，參加城鎮基本醫療和工傷保險的農民工僅有4996萬和7173萬人，而全國農民工總數超過2.4億人。由于老齡化趨勢加劇以及歷史形成的養老金“空帳”，我國目前養老金缺口高達1.3萬億元，成為政府和個人的嚴重負擔。

以不同地域之間辦學條件的巨大差異、“入園難”、異地高考、擇校亂收費等為代表的教育公平和均衡問題，以及住房價格的非理性增長、房地產調控、保障性住房建設面臨的資金與體制障礙，“看病難、看病貴”、新醫改，生態環境治理等諸多民生問題，同樣受到社會各界的高度關注。

二、民生難題原因分析

我國居高不下的貧富差距，主要原因在于國民收入中資產及政府所分配比例過多而勞動收入占比過低所致，這都與過度追求經濟增速所導致的“投資依賴癥”有關。巨大的城鄉差距以及“民工荒”現象，則緣于以戶籍藩籬為該表的制度歧視，其根源在于農村居民享受的公共資源與服務嚴重偏少。嚴峻的就業形勢與顯著的行業收入差距，都可歸因于對非公經濟事實上存在的政策歧視，過重的稅費負擔以及金融、運輸、通訊、水電、自然資源等行業國有壟斷企業的擠壓，致使中小企業舉步維艱。

導致前述民生領域諸多亟待破解難題的根源，其實都可歸結為傳統經濟發展模式的局限性。我國長期推行趕超型經濟發展戰略，參與GDP指標排名“錦標賽式競爭”的地方政府和官員，產生對經濟增長速度的片面追求，通過控制國民收入以及金融、財政等社會資源的分配過程進行資本積累，實現低成本工業化目標。教育、醫療和社會保障等民生領域的資源投入因其無法直接帶來經濟增長而長期嚴重不足，從而導致諸多民生問題不斷積累，影響著社會穩定和經濟可持續發展。

傳統經濟發展模式下，不僅民生領域的社會資源投入長期不足，而且有限資源的管理和利用效率低下。政府作為天然的壟斷組織，不僅缺少有效的約束和監督機制，而且難以獲得完備與準確的信息，容易受到高度僵化的決策機制以及官僚主義的嚴重干擾，甚至部分官員還可能出于追逐個人私利的目的而與特殊利益集團結盟，這都會導致在民生決策領域出現“政府失靈”。截止2012年底，中國社保基金結余接近3萬億元，其中38.4%為活期存款，僅此部分一年就因通貨膨脹而貶值超過500億元。由于缺乏完善的法律規章和規范的監管措施，各地社保局頻現因管理不善或涉足高風險投資領域而導致重大損失的亂象。媒體先后披露了許多怵目驚心的大案：2007年，湖南審計發現擠占挪用社保基金近8000萬元；2009年，安徽查處1.29億元社保基金被違規挪用蓋辦公樓等。根據國家審計署2012年8月公布的專項審計報告，各地擴大范圍支出或違規運營社保資金17.39億元；未經嚴格審核向不符合條件人員發放18.52億元。

三、建設公共服務型政府破解民生難題

轉變經濟發展方式刻不容緩，而政府轉型則是其關鍵。過去較長時間，我國政府過于強調管治和管理職能而忽略公共服務職能，過于注重經濟增長速度而忽視社會公平與公正，政府主要精力和財力沒有用于社會事業進步和公共服務供給方面，導致公民可享受的公共產品與服務非常有限且極不均衡，從而產生各種民生難題。公共產品與服務的數量與質量，事關人民群眾最直接、最現實的利益。建設公共服務型政府，切實增加民生領域社會資源投入力度并千方百計提高其利用效率，是破解民生難題的根本出路。

公共服務型政府首先是有限政府。應遵循“公民—市場—社會—政府”的先后次序構建政府職能，只有當公民、市場、社會都無法解決的問題，才由政府進行管理和提供服務，避免越位、缺位和錯位問題。公共服務型政府其次是法治政府。政府行為應遵循法律約束與授權，其內容、程序符合規定。當務之急是為“執政為民”和“民生財政”提供制度保障。公共服務型政府也應是分權政府。中央政府的職責在于滿足全體公民基本公共服務需求以及基本民生政策的制定，通過法令制度和轉移支付確保政策落實。由于各地居民的偏好與需求存在差異，地方政府更接近公眾，在改進地方性公共服務供給效率和提高社會福利水平方面更具優勢。中央政府和地方政府之間的適當分權是十分必要的。一方面，權力下放，要求公共服務重心下移，將基層行政組織改造為集中開放式的政務服務中心，直接面向公眾。另一方面，地方分權，離不開公共財政體制改革，需妥善調整中央與地方財權、事權分配，改變當前地方政府公共管理任務繁重而相應財權不足的現狀。公共服務型政府更應是人本政府。貫徹全心全意為人民服務宗旨，堅持以人為本。提高公務員的服務意識和能力，引導民間組織與社會公眾廣泛參與民生政策制定，真正把“人民群眾滿意”作為政府績效評估的最重要指標，促使發展成果惠及全民。順民意、謀民利、得民心。

參 考 文 獻

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基金項目：河南省政府決策研究招標項目“河南省實施重大民生工程的績效與機制創新研究（編號2012B442）”；河南省軟科學招標項目“區域自主創新能力評價體系研究（編號102400430002）”。