山西省露天采礦用地方式改革研究

李 帥， 白中科，， 張繼棟

（1.中國地質大學（北京）土地科學技術學院，北京100083；2.國土資源部土地整治重點實驗室，北京100035）

山西省礦產資源豐富，境內90%以上的地市賦有礦產資源，煤炭經濟早已成為山西省的龍頭產業。礦產開采帶來經濟發展的同時，礦地矛盾也與日俱增。如何調節采礦用地機制、盤活用地空間成為資源型經濟轉型發展面臨的首要問題。

近年來，國內學者許多對礦業用地管理存在的諸多問題做了相關研究，提出了改革供地方式、建立專門復墾管理機構和專項基金、多方承擔復墾工程任務和加強執法力度等建議[1-3]，但仍缺乏理論研究和礦業用地的經濟機制分析。本文通過介紹山西露天采礦用地改革的內容，從經濟學角度分析用地改革的必要性，結合實證探索完善改革的措施，為實現在市場經濟形勢下的土地資源優化配置提供有價值的參考依據。

1 山西省采礦用地的瓶頸與改革背景分析

1.1 采礦用地存在的問題

采礦活動涉及兩種基本權利，一是地下權即采礦權，二是地上權即耕作權[4]。在中國，兩權的取得分別由礦產資源法與土地管理法規定，二者涉及的主、客體均不相同。1988年以來，山西省主要以出讓等有償方式取得采礦用地使用權。若礦產資源賦存于集體土地下，必須采取國家征收再出讓給采礦權人的方式。國家取得土地所有權，即農村集體永遠失去土地所有權[5]。山西省礦產資源種類繁多，不同的礦產資源及開采方式導致用地規模不盡相同。例如露天開采占地面積大且速度快、采礦作業面廣，周期一般4—6年至20—30年，意味著開采所需的用地年限遠低于國家出讓的土地年限[6]。采礦活動結束后，采礦用地承載和服務礦業的功能隨之用盡，由于缺乏土地退出機制，企業對土地復墾的積極性不高，復墾后的土地大多成為企業的閑置土地。礦方有地不愿也不需耕種，而農民無地耕種的狀況，導致農業生產和工礦生產雙方都無以維持，造成土地浪費的事實。同時，地方要依靠礦產資源開采發展經濟，而采礦占地面積大、用地情況復雜，長期以來一直是政府用地管理的難點。隨著生產的發展，用地的增加，在人均耕地面積較少的地區，采礦用地的征收變得愈發困難。“十二五”期間，山西省用地需求將超過10萬hm2，國家下達山西省的新增建設用地計劃指標遠遠不夠，用地缺口在一半以上，土地供求矛盾形勢嚴峻[7]。而現階段法律規定的采礦用地取得方式主要仍為土地使用權出讓，程序復雜并涉及農用地轉用指標，農民的安置問題困難重重，進一步增加了社會不穩定因素。

1.2 采礦用地改革的背景

國家發改委于2010年12月正式批復設立“山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”，轉型跨越發展已成為山西省經濟發展的主線。面對“十二五”期間山西省土地供求矛盾的加劇，采礦用地改革將是破解用地難題的突破口。只要采礦用地不占或少占土地利用計劃指標，就為轉型跨越項目落地騰出了空間。2010年11月，國土資源部與山西省簽訂了《創新礦業用地管理機制合作協議》（以下簡稱《部省協議》），在全省開展試點，改革露天采礦用地方式。2011年10月，山西省人民政府辦公廳出臺《關于露天采礦用地改革試點工作的實施意見》，旨在探索露天采礦用地管理的新路子。目前，中煤平朔煤業有限責任公司作為此次改革試點之一，已獲得國土資源部批準備案，為進一步推進采礦用地方式改革提供了參考。

2 露天采礦用地方式改革的內容與特征分析

2.1 采礦用地方式改革內容

2.1.1 供地方式 為減少不必要土地的占用時間，山西將改變供地方式作為露天采礦用地方式改革的首要內容。體現在：（1）改變“政府征地—供地—企業永久占有”的供地模式，建立“臨時用地—采礦—復墾—還地”新模式，以臨時用地方式使用農民集體土地，不再實施土地征收。（2）將“采礦用地作為永久建設用地，服從新增建設用地指標控制”改為“采礦用地作為臨時用地，不受新增建設用地指標控制”。

2.1.2 審批制度 采礦用地的申報審批，由采礦企業依據礦區規劃和分期實施規劃制定年度采礦用地計劃，經縣級國土資源局審查后逐級上報省國土資源廳批準。依據批復，企業向縣人民政府提交材料，提出臨時用地申請，逐級上報山西省國土資源廳批準并報國土資源部備案實施。

2.1.3 補償方式 試點采礦臨時用地的補償，確定在縣人民政府的統一組織協調下，由采礦企業與相關農村集體經濟組織或土地承包經營權人按照平等協商的原則簽訂補償協議。補償期限以臨時用地期限為準，自企業占地施工起算，至復墾驗收后還地完成為止。補償標準依據為《山西省人民政府關于實施全省征地統一年產值標準的通知》。在露天采礦用地改革試點過程中，若全區統一年產值標準調整，按調整后的標準進行補償。

2.1.4 退出機制 由采礦企業根據礦區規劃和分期實施規劃制定年度采礦用地計劃和復墾規劃，合理確定用地期限。采礦結束后，按照占用土地類型和規劃指標要求進行土地復墾，采用“表土剝離排棄—造地—復墾”一體化技術，實現“邊開采、邊復墾”，采礦生產與土地復墾同時規劃、同步實施。按照“復墾—驗收—還地”的步驟，在縣政府和各級國土資源行政主管部門的監督下，實現還地于民。

圖1 企業資源優化配置圖Fig.1 Optimal allocation of enterprise resource

2.2 采礦用地方式改革的必要性

礦產資源開采的正外部效應是能促進當地經濟的發展、提高就業率、推動城市化進程，但也產生一定的負外部效應[8]，即由于礦產資源的開采造成的地表土壤和植被破壞、環境污染等。正外部效應促使企業對礦產資源進行開發，而負外部效應則影響了土地資源的優化配置。與此同時，由于現行采礦用地退出機制的缺失，不必要的土地占用時間越長，相應的企業用地成本就越高，從而降低了企業收益。圖 1為企業資源優化配置圖。

圖1中縱軸P表示價格；橫軸Q表示用地面積；MC表示邊際成本；MR表示邊際收益。當企業的邊際成本等于邊際收益時，資源配置達到帕累托最優，此時獲得最大化利潤，用地面積為Q0。當用地面積為Q1時，采礦企業的邊際收益大于邊際成本，增加單位土地面積可以使企業獲得更多的利潤；當用地面積為Q2時，采礦企業的邊際成本大于邊際收益，企業利潤降低。這都驅使用地面積趨向Q0從而獲得最大經濟利潤。由此可見，采礦用地取得難并耗費大量征地費用，礦產開采的外部不經濟加之缺乏用地退出機制，造成破壞土地面積過大。反過來說，如果進行行之有效的采礦用地改革，改進供地與土地退出方式，促進土地資源的優化配置，那么實現“以最少的土地資源獲得最大的經濟和社會收益”[9]將成為可能。

2.3 露天采礦用地方式改革的特征分析

2.3.1 土地所有權保持不變 采礦臨時用地改變現行必須申請使用國有建設用地的做法，保持集體土地所有權性質不變，保持農民承包經營關系不變。企業不再繳納土地出讓金，采礦完畢后對土地進行復墾并歸還農民。該方式有利于礦方降低采礦成本，企業獲得更多利潤的同時優化土地資源配置。另一方面，企業與村集體進行協商，將給予農民較平等的公眾參與機會，保障其權益。

2.3.2 審批程序化繁為簡 《土地管理法》第44條規定，“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”通過實施“分期用地、不變性質、復墾還地、若占必補”的做法，企業將采礦期內臨時使用的農用地作為非農業使用，一旦采礦完成，即由企業進行復墾，歸還農民耕種，恢復其原有性質，不改變農用地用途，將不再辦理農用地轉用審批。簡化程序，縮短審批時間，有利于加快土地流轉進程，促進可持續利用。

2.3.3 補償方式的直接性 臨時用地的補償費用將根據已簽訂的補償協議，由企業撥付給相關農村集體或土地承包經營權人，鄉鎮政府并不參與用地補償分配，最大限度避免地方政府截留或挪用補償金，使之切實落到農民手中，有助于形成企業與農民之間的良性關系，推動改革順利進行。

2.3.4 退出機制的明確性 當前，中國的礦業用地退出狀況不甚樂觀，存在退出數量少、節奏慢、質量低等現象[10]。礦業用地粗放利用的主要原因就在于，現行礦業用地制度不適應礦業權主體的多元化。而露天采礦用地方式改革正是在改變供地方式的基礎上，建立一套土地退出機制，在相應的激勵措施和嚴格的監管下，實現臨時用地的按計劃退出，農民接收復墾后的土地。由此真正縮短土地利用周期，促使資源配置趨于帕累托最優。山西省露天采礦用地改革具體流程如圖2所示。

圖2 山西省露天采礦用地改革流程圖Fig.2 Roadmap of land use patterns reform for opencast mining in Shanxi Province

3 實證分析

《部省協議》簽署后，山西省開始積極開展試點改革，在全省范圍內選取符合條件的礦山納入試點區域，探索采礦用地與新農村、城鎮化建設相結合的新路子。以下以山西省忻州市某煤業有限公司為例進行實證分析。試點企業基本情況、試點范圍及試點土地使用期限如下：

山西省忻州市某煤業有限公司，是由6處煤礦整合而成的露天煤礦，整合后，礦山生產規模120×104t /a，生產服務年限18年。目前，該礦區已取得采礦許可證，礦區內煤層埋藏淺，可采煤層平均總厚18.5 m，賦存穩定，平均剝采比10.05 m3/t，適合露天開采。根據《部省協議》以及露天煤礦采掘場地表境界線劃定的范圍，確定該公司擬申請試點范圍總面積為391.55 hm2，為未來服務年限18年內采掘場的用地面積。擬申請試點范圍內的土地產權明晰，界址清楚，全部為集體所有。經核實，在申請試點范圍內確無基本農田。試點范圍內各地類面積及權屬情況見表1。每個規劃期內采礦用地—還地計劃為：臨時用地2年，復墾3年，經上級國土資源管理部門驗收合格后，將復墾土地還地于農民。用地加復墾時間5年內還地。在此期間，土地所有權不發生改變。

表1 試點范圍土地利用現狀表 單位：hm2Tab.1 Land use situation of pilot areas unit： hm2

4 露天采礦用地改革不足的討論

4.1 試點范圍的局限性

根據山西省人民政府辦公廳出臺的《關于露天采礦用地改革試點工作的實施意見》，可以納入試點申報范圍的條件是：（1）已領取采礦許可證且批準為露天開采方式；（2）礦體埋藏較淺，易于復墾為耕地或者恢復土地原農業用途的采掘場用地；（3）采礦作業占地周期短，同一采掘場用地在5年內能復墾為耕地或恢復土地原用途。這里明確將符合申請臨時用地的條件限定在露天礦采掘場用地，并未對露天礦開采初期必需占地的外排土場用地進行設定。而在實際中，外排土場用地也具有占地速度快、占地面積大和可復墾性等特點，如沿用出讓方式取得該類用地使用權，則不能達到資源優化配置的目的。

4.2 復墾—還地周期的籠統性

借鑒廣西平果鋁礦山改革實踐，山西露天采礦用地方式改革將試點企業“臨時用地—復墾—還地”周期確定在5年內完成。而實際上，平果鋁土礦獨具三大特點：一是礦、土共生，礦石只占鋁土的1/3；二是礦藏分布廣，僅平果縣境內的5個礦區面積就達1750 km2；三是露天堆積，礦層薄，平均厚度為4.48 m，遠薄于國內其他鋁土礦層[11]。正是這些決定了該試點實現5年內還地的可行性。與其相比，山西不局限于單一礦區、單一礦種，而是全省范圍內選取改革試點，涉及采礦企業數量多，地域廣，面臨的實際情況更加復雜，以5年為還地期限對于每個試點企業是否均切實可行仍有待考量。

4.3 補償方式的單一性

試點范圍的臨時用地補償主要是以貨幣安置的方式。隨著市場經濟的發展和生活水平不斷的提高，絕大多數失地農民已不再滿足于單一的貨幣補償，即易造成雙方難以就用地補償達成一致意見的尷尬局面。

5 完善山西礦業用地方式改革的措施探討

5.1 將露天礦外排土場納入試點范圍

根據不同礦業用地的特點，將征收、臨時使用和等面積土地置換[12]等多種形式的供地方式有機結合，縮小礦業用地征地范圍。對于符合臨時用地條件的外排土場，應同采掘場一并納入試點范圍，有利于礦區復墾資金的直接投入，保證“邊破壞邊復墾”，加速礦區復墾進程。對于積極進行采礦用地改革試點工作的企業，如能在計劃時間內提前復墾還地，而另有新增建設用地需求的，可考慮優先給予其礦業用地復墾利用周轉指標，實現工礦廢棄建設用地的土地置換，優化建設用地布局，進而實現對新土地不再實行征收的目的。如此可以降低企業的采礦成本，提高復墾積極性，進一步解決礦業用地與農業用地的矛盾，以及土地復墾后的處置和流轉問題。

5.2 創新采礦用地方式改革補償制度

采礦臨時占用土地，尤其涉及村莊搬遷的補償，當地政府與采礦企業應將貨幣與非貨幣的補償方式相結合。在就業安置方面，對于符合就業條件的安置對象，企業可采用農民合同工的方式，提供不同崗位就業培訓，安排富余勞動力從事殘礦回收、修路、采石等工作，提高農民的收入。在住房安置方面，采礦企業應本著科學合理規劃的原則，聘請有乙級以上資質的單位進行實地探勘選址，建設一定的周轉房以解決搬遷農民的居住問題。在社會保障安置方面，政府可研究采用以土地換社保，設立基本生活保障基金制度、基本養老保障制度、醫療保障制度等，切實解除暫時失地農民的后顧之憂。

5.3 嚴格規范土地復墾工作

簡單的綠化和復耕并非土地復墾所要求的真正內容。只有制定嚴格詳細的修復治理標準，按復墾規劃進行實施并達到預期效果，投入的復墾資金才不致落空和流失。在實踐中，復墾計劃應成為礦山生產計劃的重要組成部分，年度采剝計劃、月度生產計劃均應把復墾工作作為生產任務來安排。于此同時，企業應建立工程技術、生物技術、生態技術和管理技術相結合的節地技術體系[9]，以實現礦山開采及土地復墾中“少占地、造好地、快復墾”的目標。其次，需要政府加強監管，建立健全試點監管制度，把好復墾規劃、工程實施、成果驗收三道關卡，避免企業以各種理由規避或延緩土地復墾的責任。政府還可組織專業技術人員幫助企業建立復墾示范區，為今后試點繼續開展做好宣傳，提供參照標準。另外，因企業主觀原因造成無法按時還地的，政府應采取一定制約措施，取消其繼續參與改革試點的權利。對于客觀原因下確實無法按時還地的，政府應出臺相關政策，督促企業在規定時間內延期還地，并根據延期時間對農民做出補償，真正實現政府、企業、農民三方共贏。

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