試論責任行政落實

◎文/徐彪

一、責任行政落實的概念

責任行政落實是指一國行政機關應該對自己所實施的某一行政行為和后果承擔責任，而這種責任不論是功還是過都由實施的行政機關來承擔。從這一概念看，責任行政是防止行政機關對其行為不負責任的一種強制規范和要求，這種理解對當前世界各地發生的相關行政活動是非常必要的，是世界各國民眾的一致呼聲。

二、責任行政落實的內涵

其一，任何具有意識和行為的自然人，只要智力健全都必須對自己的言行負責，并對言行后果承擔責任。這是人類理智并和平相處的大文化背景，也是不以人的意志為轉移的內心良知的體現。如果某一地區某一民族背道而行，那么此地區就會陷入混亂的境地，此民族也會很快被文明拋棄，這個地區這個民族就會成為不被接受的亂域和亂民，它們不發展而倒退，不文明而丑惡，直到最后被文明進步所淘汰。因此，從世界文明范圍看，不論是大國或者小國，西方或東方，知名的民族或不太知名的民族，都毫不例外地要求行責自負，言責自負，即都必須對自己的言行負起責任，并落實這些責任。這些相同的做法或相同的規范說明了一個社會必須如此才能穩定、和平及發展；說明了這種狀態和秩序是順應人類內心要求的。這種文明的發展為法律文化所吸收，進而形成某一地區法律文化或世界文明的一個重要組成部分。

其二，筆者所談的行政機關是指由自然人組成的社會組織，它依法成立并依據法律和信念而展開活動，以具體言行施于社會或相對人及事，從而達到管理、指導、獎罰、興滅等目的，完成其自身的功能和作用。通過分析可知，行政機關同自然人一樣，它必須對自己的言行負起責任，對自己的言行后果負起責任。通過學習歷史我們知道，歷代政府都是行政機關，雖然封建社會的政府還涉及司法的事務，但主要功能是行政管制，對自然人和社會事務進行管制，通過這一強制性的國家活動達到統治階級的目的。由于行政機關或者說政府對社會形成管制，而這種管制的作用力極大，后果也很重要，因此對這種公共的言行必須慎重而規范，否則會導致相對人權益的受損或自由權利受到傷害。因此，行政機關應規范自己的言行，應當對自己的行政行為負起責任，不論是主動的積極行為或是被動的不作為行為。我們觀察世界各地的政府行為，發現責任承擔是目前文明國家和多數政府的普遍做法，同時各國民眾也異口同聲地要求政府承擔其行政管制活動的后果及責任，并落實這些責任。

其三，行政機關負責任是一種文明，一種理智，一種進步。但歷史上也發生過相反的情況，即行政機關對其言行不負責任，不愿承擔責任，不落實責任等現象。這種情況在封建社會，在某個政治法律混亂時期都曾經多次出現，時間也有長有短。專制和缺乏理性，視人民和社會大眾如草芥，利令智昏的獨裁者和有強烈征服欲的統治者，確實并且強硬地做出了行政的管制活動，行政機關也一樣強硬地效法了他的言行。他們只要成千上萬的民眾的順從甚至犧牲，他們從不要對這些活動的結果負責，或者承擔這些行政活動的后果。由于缺乏民眾的廣泛參與，這些活動只體現極少數人的意志，而大多數人并不樂意執行，因此導致的結果是少數統治者滿意或者不滿意，因為大多數人不樂意執行的事務大致上也達不到目的，這就會出現歷史上不斷重復的場景：失敗，再失敗，勞民傷財或勞民傷命。這些極惡劣的事件積累越多，民眾積恨就越多，最后可能導致政府、行政機關的被重組，或者垮臺。這些事例無一例外地揭示了一個規律：無論行政機關以什么理由推托，客觀真理要求行政機關必須對自己的言行負責，否則，濫用權力，不考慮社會和民眾的要求，一意孤行，其結果都是災難性的。歷史的發展進步是不可阻擋的，封建統治者的暴政，不負責任的行政任意，換來的是民眾的反抗并最終使社會進入文明和理智的階段。

三、責任行政的主要內容

行政機關必須對自己的言行負起責任，并承擔由此而產生的一定后果。不論是功或者是過都應當承受，都應當對責任給予落實。

（一）責任行政應當有一個非常明確的主體

現實生活中行政組織應當成為行政責任的主體，而不應當涉及到立法組織或民間團體。一個國家的行政組織有中央政府、地方政府，他們管轄的區域不同權力大小不同，但必須對自己做出的管理行為和后果負責。現實中行政機關及其工作人員是承擔行政責任的兩大類。一般情況下行政機關對其工作人員的職務行為負責，除非這些工作人員是在從事與職務行為毫無關聯的言行。由于行政機關或組織的工作人員，他們身份的獨特性一般老百姓不易區分什么是非職務行為，普遍的做法也是先初步認定由行政機關負責，然后再通過調查而細分責任的承擔者。例如，身著城管服裝的兩個人拿走了商戶的商品，理由是抽查檢驗，但實際上不是，而是私自占有了。對此類情形，一般應先由行政機關負責退賠商戶，而后依紀律嚴肅處理這兩個管理人員。若行政機關以不知道此二人之所為或認為此二人非正常的職務行為而不負責，將會引發民眾的極大不滿，甚至會動搖民眾對政府的信心，導致今后拒絕與政府合作或者對抗政府的言行。

（二）責任行政應當有明確的獎罰規定

這是由法律明確規定的責任行政后果，行政機關做得很好，自然應當獎勵。管理行為適當、合法，民眾利益得到維護，民眾擁護行政機關的決策和執行措施，這都屬于獎勵的范疇。反之，管理行為簡單粗暴，執法活動存在違法的言行，在執法過程中造成了嚴重的后果，措施不當，嚴重違法，造成人民群眾生命財產受到損失等等，這類行為依法應當受到處罰，包括法律性懲罰和紀律性懲罰。當前這類言行是社會高度關注的，網上有較多報道，影響也非常大，處理不當會給行政機關或政府帶來極為消極的影響。常見的有城管執法活動中出現的不適當言行，刑事案件的錯判，還有食品安全案件等，這些深度關聯人民群眾生命財產安全的事件，若行政機關處理不當，研判不定，信息公開不全面，均會產生強大的負面社會效果，造成行政機關極大的信任危機。因此，責任行政必須嚴明法紀、獎罰分明、是非清楚，黑白可辨。行政機關和工作人員必須牢記為人民服務和依法行政的原則，做到該獎就獎，該罰就罰，決不含糊。

（三）責任行政應當有細致的規范和制度

一個行政行為如果出現失誤，造成了某些損害和比較嚴重的后果，民眾會要求進行處罰，而這些必須有細致的可操作的制度或規范來落實。目前的經濟賠償制度、行政訴訟制度、人事任免制度、社會媒體和人民群眾監督評議制度等，這些強度不一的制度和規范對責任行政落實是非常必要的，不能缺少的。現實生活中一定要做到凡事預先立，就是將制度或規范首先設立起來，以此作為標準和可操作的依據，使行政機關或其工作人員學習領會并變為行為規則。只有這樣，才能更好地實現執政為民，服務社會，充分發揮行政機關管理社會、推動社會進步的重大作用。