關于幾個財政基本問題的看法

●寇鐵軍 趙 穎

一、關于現代財政的幾點認識

（一）現代財政的定義

財政是政府的經濟行為。由于政府是分級次的，至少分為中央與地方兩個層次；而經濟行為又是以分配（財政收支）為主導的，輔之以配置（公共產品與服務）功能及穩定經濟社會的功能（動用財政稅收等工具，應對市場失靈所造成的經濟社會紊亂）。因此，筆者認為，市場失靈指的是在市場充分發揮其資源配置基礎性作用的基礎上，市場天然無法有效配置資源，而引起的收入分配不公平及經濟社會不穩定的態勢。

現代財政的一般特征是：一是各級政府是行為主體；二是滿足社會公共需要是行為主體所要達到的目標；三是財政收支的無償性；四是以政府為主體的分配具有集中性。

（二）對財政配置職能的理解

財政作為政府的經濟行為，其配置的職能主要體現對滿足社會公共需要的公共產品與服務提供。因此，從另一個角度講，市場調節主要體現在對私人產品與服務的提供上。

二、關于財政學研究

（一）財政學的研究是否有財政學一般

筆者認為，從現代社會來講是存在財政學一般的，也就是說可以編出一本體現現代經濟社會的財政原理教材。這就要圍繞緩解市場失靈帶來的種種矛盾，從政府運用財政稅收干預的角度，以公共產品與服務提供為主線，分別描述為彌補提供公共產品的成本，就必須有各種稅收；為滿足社會公共需要就必須有各項財政支出。

至于各國財政制度與政策各不相同，這就是財政的特殊性，可以通過其他專業課解決或在講授現代財政學原理的同時，作為案例對本國的制度與政策進行說明。

（二）財政學基礎理論與財政學理論基礎

財政學基礎理論與財政學理論基礎兩者是不同的。但在目前的財政理論研究中往往是混淆的，是交織在一起的。

筆者認為，財政學理論基礎可以不同，但財政學基礎理論是基本相同的。后者大致可以包括：財政職能、收支規律與原則、預算的模式與原則、財政體制上的集權與分權及財政政策的基本形式。就現代財政學來說，財政學基礎理論以公共產品與服務提供為主線進行收支分析。

而財政學理論基礎則由為財政學基本理論提供支撐的更深層次的不同理論及流派思想組成的。如社會主義財政學是以馬克思主義的國家學說為基礎的；資本主義財政學是以各種資產階級經濟學說為基礎的，如凱恩斯學派的財政理論是以凱恩斯的經濟學說為基礎的，應該說凱恩斯革命是具有開拓性的，因為凱恩斯的經濟學說與其以前的資產階級經濟學說相比至少在三個方面有突出貢獻：一是由重視市場轉到重視政府行為；二是由重視供給轉到重視需求；三是由重視微觀轉到重視宏觀。自凱恩斯主義革命以來，發達市場經濟國家所采取的財政政策基本上都是凱恩斯主義的理論，或者說萬變不離其宗。因此，可以說凱恩斯主義的經濟學是資本主義社會的官方經濟學。

三、關于市場與政府的討論

（一）關于市場失靈與政府失敗之爭

在現代經濟運行中，既有存在市場失靈的可能，也有存在政府失敗的可能。但對于像我國這樣一個發展中的國家，又恰逢經濟體制轉軌時期，究竟是市場失靈占主導地位還是政府失敗占主導地位呢？筆者認為：我國經濟改革的邏輯起點是政府失敗而不是市場失靈，正是由于我國政府長期實行高度集中的計劃體制與政策，才使我國成為短缺經濟的典型國家，才不得不反思我國大政方針政策的改革。經過30多年的改革開放，我國的主要問題依然是市場不完善、政府失敗，而絕不是市場失靈，所以大量文章探討市場失靈問題是不切合我國實際的。只有正視我國的實際，真正轉換我國中央政府與地方政府的職能，我國經濟社會才能科學發展。

（二）公平、效率與政府、市場

筆者認為，經濟學與財政學研究的根本目的在于如何處理好公平與效率的關系。在市場經濟運行中始終存在著公平與效率的矛盾，同時也存在政府與市場兩大調節機制。那么，在處理公平與效率的關系上，政府調節和市場調節兩大調控主體應該是有分工并各有側重點。政府分配機制的主攻方向應是公平，而市場分配機制的主攻方向是效率。只有這樣才能充分發揮兩者的長處，在處理公平與效率的關系上形成互補機制。當然需要說明的是，在處理公平與效率的矛盾上，政府分配機制與市場分配機制的分工各有側重，并不等于說政府分配可以不講效率，而市場分配可以不講公平。

四、公共財政與民生財政

為區別我國市場經濟體制下的財政與我國計劃經濟體制下的財政，筆者贊成將目前我國的財政稱之為公共財政。

公共財政與我國計劃經濟體制下的財政主要區別有三點：一是公共財政收支的廣泛性，而計劃經濟體制下的財政收支絕大部分來自并投資給國有經濟；二是公共財政的民主性，財政收支安排要重點考慮大眾的訴求，而計劃經濟體制下的財政收支安排更多地考慮國家或政府的需要；三是公共財政的法制性，財政收支及政府預算的安排要有法可依、執法必嚴、違法必究，而計劃經濟體制下的財政缺乏財政相關法律與制度保障，更多地是長官意志。

從模式來說，公共財政是在市場經濟條件下的財政模式，而民生財政只是其中的一種表現形式而已。我不贊成把民生財政說成是公共財政的深化，即更高層次的財政。民生財政主要是針對財政支出用途而言的，擴大民生支出有助于改善、優化財政支出結構。但必須注意，民生財政所提供的產品與服務更多地是準公共產品與服務或私人產品與服務而不是真正的社會共同需要。因此不能將民生財政與公共財政相提并論，或將民生財政說成是公共財政的發展方向。

五、中央與地方財政關系及其載體——財政管理體制

從中央與地方財政關系歷史探源與發展角度來說，中央與地方財政關系是一個具有歷史性、世界性、多學科的問題。

中央集權為本。盡管集權分權、中央地方是互為依存、共生的，集權與分權的矛盾和中央與地方關系并存，但集權是中央與地方關系的主流和基本特征。無論是中央集權基礎上的單一制，還是地方分權基礎上的聯邦制，中央集權這一點是共同的。只有中央集權的形式不同、基礎不同、程度不同，沒有中央是否集權之分。

隨著社會經濟生活、精神生活的日趨復雜，不僅國家所擔負的階級職能加強了，而且它所擔負的經濟職能、社會職能也相應地擴大了，且后者比前者從頻率和幅度上要快、要大，似乎有一種 “剌輪效應”。由于國家職能的擴大，政府自身也變成了服從勞動分工規律的一種職業。在中央與地方政府之間的分工，就像工廠一樣是一種協作，而且這種協作還有繼續發展的趨勢。然而分權不僅與社會分工相關，還有利于增加地方政府開展競爭并刺激效率，進而增強地方政府的參與意識，約束和防止中央高度集權。

財政的集權分權與中央地方關系有著不解之緣。從根本上說，由于不同利益的驅使，中央政府要求集權，而地方政府要求分權。但是財權、財力在各級政府間的分配量度，直接關系到中央、地方政府各自利益的滿足程度或實現標度，財權、財力的歸屬與分配，涉及中央與地方各自利益及兩者的對比度。因此財政的集權分權是中央地方關系的確立 、調整的重要內容。從美國獨立戰爭的始因到聯邦憲法的出臺以及修改，從蘇聯的高度集權到南斯拉夫的極度分權，無不與財政集權分權有關。從一定意義上說，中央與地方關系是融洽還是緊張，其走向如何均受財政的影響和制約。

利益是中央地方、集權分權的第一推動力。無論中央政府或地方政府作為經濟人也好，還是作為政治人也好，都會有其自身的利益。正因為利益的驅動，才會使高度集權或極度分權成為現實，并使這雙重憂患仍然同在。

界定政府職能是劃分事權、財權的基本前提。現代政府職能的作用方向與目標，都是與市場調節作用互補的，并以市場配置為基礎的。

政府職能的實現及實現程度是與各級政府提供公共產品的質、量、度結伴而生的。就我國實際來說，如果我們繼續忽視政府作為公共產品供給者的基本屬性，而還只講其他什么屬性，政府職能就總是也不會得到根本性的轉變。

政府職能作用的著力點變化是有規律的。一般地說，現代政府在履行穩定、分配、配置三大職能的同時，就是完成統治階級政治任務的保證。因此，在正常情況下，國家政府的原發性政治職能，其所具有的階級性，由于國家政府經濟職能的強化而相對淡化。現代政府是以穩定經濟社會為中心，在經濟社會發展的不同階段，配置與分配職能是起著不同程度的影響作用的。

事權、財權的劃分與中央、地方政府職能作用側重點相關，與公共產品受益范圍相關，如果說中央與地方政府在政府職能分工上具有的層次性，從主觀上為事權、財權的劃分提供了約束條件，那么公共產品受益范圍的層次性，就從客觀上為事權、財權的劃分提供了依據。政府間轉移支付作為集權與分權的調節器，其以特有的靈活、多樣的方式，起著削減雙向非均衡的作用。政府間轉移支付有助于彌補分割稅收方式在協調中央與地方財政之間關系方面的缺陷和不足，是規范中央與地方財政關系不可或缺的重要環節。

從中央與地方財政關系的國際實例分析中，可以得出如下結論：首先，一般地說，就財權財力的分權程度而言，復合制國家比單一制國家要大些，發達國家比發展中國家要大些，地域遼闊的國家比地域狹小的國家要大些。同樣類型的國家在集權、分權程度上的差異，又與其歷史傳統、經濟體制等因素相關。其次，實行分級財政，并運用不同方式突出中央財政的主導地位。分級財政的特征是各級財政對相應各級議會負責；財政收支劃分法制化；各級政府財政均擁有自己相對獨立的財權、財力。分級財政不等于中央與地方平起平坐，無論大國還是小國，聯邦制國家還是單一制國家，發達國家還是發展中國家，均無例外地將財政重大立法權和財政收入的大部分由中央政府支配。但收入權及財力的集中，并不伴隨著支出使用權的集中。中央政府通過轉移支付方式，使地方政府在財政支出方面擁有較多的權利；再次，分稅制是規范中央與地方財政關系的基本模式。所謂分稅制，是在國家各級政府之間明確劃分事權及支出范圍的基礎上，按照事權與財權、財力相匹配的原則，結合稅種的特性（稅源狀況、對經濟影響程度及征管效應等方面）劃分中央與地方的稅收管理權限和稅收收入，使各級政府財政均擁有自己相對獨立的稅收收入及主體稅種，并以此為主導、輔之以政府間轉移支付制（補助制）的財政管理體制的一種模式。但分稅制具有不同的形式，從而反映了中央與地方政府間在財政管理權限、收支劃分上的相互依存度和集散度。

在處理體現政治、經濟體制交匯點的各級政府間財政關系上，不論從我國原有的特征來看，還是從正在“進行時”的經濟轉軌及未來將要建成的社會主義市場經濟體制上看，都要確立集權為主、分權為輔的指導思想。我國財政管理體制改革的目標模式是中央集權下的地方分權，分稅制為主、政府間轉移支付（補助制）為輔的分稅分級財政。我國的分稅制應為以分稅分率制為特征的徹底分稅制。

關于我國財政級次的劃分，中央與地方應分清主次，地方各級政府及其財政又要注重虛實之分。而縮小省級財政經濟管理權限，擴大城市政府財政經濟管理權限，應成為我國分權的一條重要原則。把處理中央政府與地方政府財政關系的重心放在中央與城市財政上來實為上策。這既符合經濟市場化進程，又有利于突出中央政府及其財政的主導地位，客觀上還能起到一種“削藩”的作用。

六、集權分權與財政運行中的“條塊”關系

在我國集權與分權的主要問題是不規范，要運用法律手段著力解決這一問題。只有規范的集權與分權，才能形成相互制衡的機制，進而達到盡量減少腐敗的目的。同時必須注意到集權與分權都是雙向的，即縱向集權與縱向分權、橫向集權與橫向分權。縱向是指政府間上下級次的關系，橫向是指同一級次政府各部門的關系。筆者認為：目前以及今后一定時期內，我國從縱向來說應該是逐步走向分權，而從橫向來說應該是強調財權與財力的集中，即要打破目前的權力格局，減少所謂的“部門財政”，將政府預算分配權集中于同級政府財政部門，防止“財出多門”。這就是說要改變我國長期以來的政府預算分配權分散在不同部門的局面。因為我們常說事權與財權、財力的統一，我認為事權與財權、財力的統一是在同一級政府層面上的統一，而不是在每個部門的統一。進一步說，在同一級政府中，事權和工作責任是各個部門所應該有的權利與義務，而財權、財力則是應由同級政府中的財政稅務部門掌握。

集權與分權不僅體現在財政運行中“塊塊”關系（上下級政府之間的關系，主要是中央政府與地方政府的關系），還體現在“條塊”關系方面（各部門與同級政府的關系、各上級主管部門與下級政府的關系）。對于“塊塊”關系的研究成果較多，而對后者研究的較少。面對我國目前出現眾多的擁有預算權的部門，諸如發改委等，有必要結合我國國情開展對財政運行中的“條塊”關系進行研究。

七、財政監督與監督財政

財政監督與監督財政是既有區別，又有聯系的。但在我國對其研究往往將兩者混為一談。財政監督的主體是財政部門，客體是財政收支狀況，重點是對違規行為的監督，主要表現為財政的內部監督及財政監察部門對與財政收支相關部門和行為的監督。

監督財政是指除財政本身的對內外的監督，其他監督主體對財政收支活動及制度政策執行的檢查。這些監督主體包括：權力機關（人大、政府、紀檢、審計等）、媒體（新聞報紙、網絡等）、中介機構（會計師事務所、稅務師事務所等）及人民大眾的監督。財政監督與監督財政都與財政活動相關，但兩者體現的主體存在較大的差別。