我國食品安全政府信息質(zhì)量的年度觀察?

孔繁華

我國食品安全政府信息質(zhì)量的年度觀察?

孔繁華

通過對中央相關(guān)部門網(wǎng)站2012年6月至2013年7月期間的食品安全信息進行查詢和分析，發(fā)現(xiàn)我國食品安全信息公開由制度建設轉(zhuǎn)向行為規(guī)范;重大食品安全信息由新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布，食品安全標準信息的公開是2012年的一大亮點。但問題依然存在，信息發(fā)布主體混亂的情況沒有改進;相關(guān)部門缺乏對食品安全信息的準確把握;信息發(fā)布內(nèi)容不全面;不能完全做到及時發(fā)布;公布的信息與公眾需求差距巨大。提高食品安全信息公布的質(zhì)量，應細化食品安全信息的分類;基于“誰管理、誰發(fā)布”的原則理順監(jiān)管機關(guān)的信息發(fā)布職能;強化省級食品安全信息公布平臺建設，將食品安全白皮書作為一種常態(tài)化的形式予以固定。

食品安全;政府信息;信息質(zhì)量

食品安全風險的本質(zhì)特征是信息的不對稱(楊永清，2012)。食品安全信息可分為廠商主導信息、消費者主導信息和中性信息(政府、媒體和消費者組織)等三大類(Hornibrook S.A.，McCarthy M.，F(xiàn)earne A.，2005)。以政府為主體發(fā)布的中性信息因其客觀性、中立地位而更具權(quán)威性和可信度。由政府發(fā)布的食品安全信息具有公共產(chǎn)品的屬性，從發(fā)布方式上看，可分為主動公開和依申請公開兩種。“公開原則是食品安全化的重要保障，是對食品安全行政提出的基本要求。這既是食品安全風險溝通的需要，也是克服信息不對稱的需要，更是保障和實現(xiàn)消費者在食品安全風險領域的參與權(quán)的需要。”(王貴松， 2009)“食品安全信息公開制度作為信息規(guī)制工具的重要內(nèi)容，可以對交易主體起到間接干預的作用。”(應飛虎、涂永前，2010)本文立足于主動公開的范疇，對2012年6月至2013年7月期間政府食品安全監(jiān)管部門公開的食品安全信息進行客觀的描述和評價。

一、食品安全信息公開的年度狀況

(一)中央機關(guān)食品安全政府信息網(wǎng)絡公開概況

國務院辦公廳2013年4月7日發(fā)布的《2013年食品安全重點工作安排》(國辦發(fā)[2013]25號)明確提出:完善食品安全信息發(fā)布機制，加強信息發(fā)布前的相互溝通，確保信息的科學性、準確性和及時性，重大食品安全信息統(tǒng)一歸口發(fā)布。針對人民群眾關(guān)心的食品安全熱點問題，及時、客觀、準確發(fā)布權(quán)威信息，回應社會關(guān)注。食品安全監(jiān)管體制改革之前，負有食品安全監(jiān)管責任的主要有國家發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、公安部、財政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、商務部、衛(wèi)生部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局、國家糧食局、國家食品藥品監(jiān)管局等13個部門。衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、商務部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局等6個部門是直接具有行政執(zhí)法管理職責的部門，其他組成部門的食品安全管理職責僅是部分涉及，比如鹽業(yè)管理由發(fā)改委負責。筆者通過對中央政府部門的網(wǎng)站尤其是上述六個直接具有行政執(zhí)法管理職責的部門網(wǎng)站進行查詢，分析食品安全信息的公開情況。

1.國家食品藥品監(jiān)督管理總局

國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要利用政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會等媒體或形式公開群眾普遍關(guān)心、涉及群眾切身利益的食品藥品監(jiān)管政府信息(國家食品藥品監(jiān)督管理總局，2012)。例如，在網(wǎng)站建立“處置鉻超標藥用膠囊”專題專欄，及時向社會發(fā)布工作動態(tài)、監(jiān)督抽驗情況，并適時介紹相關(guān)科普知識;開通“中國藥監(jiān)”官方微博，通過這個平臺介紹食品藥品監(jiān)管的有關(guān)政策;發(fā)布“四品一械”(藥品、保健食品、化妝品、餐飲食品及醫(yī)療器械)質(zhì)量安全預警信息，解答公眾關(guān)心的食品藥品安全問題。根據(jù)第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，2013年3月后原由衛(wèi)生部負責公布的重大食品安全信息改由國家食品藥品監(jiān)督管理總局負責公布。然而在該局網(wǎng)站“專題專欄”欄目中，僅有“餐飲服務食品安全整頓”部分與食品相關(guān)，其余均是與藥品相關(guān)的信息;同樣在“公眾服務”欄目中，警示信息也只涉及藥品。可見，國家食品藥品監(jiān)督管理總局對食品安全信息的公開無論從廣度還是深度上都沒有達到法律規(guī)定的要求。

2.國家衛(wèi)生和計劃生育委員會

新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會主要負責食品安全風險評估和食品安全標準制定，在食品安全信息領域的職責相對單一，其內(nèi)設機構(gòu)“食品安全標準與檢測評估司”專司與食品安全信息公開的相關(guān)工作。2012年11月30日原衛(wèi)生部發(fā)布了《關(guān)于做好食品安全標準信息公開工作的通知》(衛(wèi)監(jiān)督發(fā)[2012]77號)，明確推進食品安全標準的信息公開是其信息公開的重點。通過對國家衛(wèi)生和計劃生育委員會食品安全標準與檢測評估司網(wǎng)站的查詢，2012年6月至2013年7月期間其網(wǎng)站公布的食品安全信息主要包括風險評估信息和食品安全標準信息兩大類，其中與食品安全標準相關(guān)的信息是國家衛(wèi)生和計劃生育委員會食品安全信息公開工作的重點領域，去除各種會議類的通知外，發(fā)布的與食品安全標準直接相關(guān)的公告、規(guī)范、復函類信息共有60條。《衛(wèi)生部2012年政府信息公開工作年度報告》中指出，其在食品安全政府信息公開上存在的問題和下一步工作是:“加強食品安全相關(guān)信息公開，明確各級衛(wèi)生行政部門信息公開的內(nèi)容、形式和責任分工，將信息公開與知識普及、公眾交流緊密結(jié)合，引導廣大群眾正確認識食品安全國家標準工作”。(衛(wèi)生部，2012)

3.農(nóng)業(yè)部

農(nóng)業(yè)部門負責食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理，負責獸藥、飼料、飼料添加劑和職責范圍內(nèi)的農(nóng)藥、肥料等其他農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量及使用的監(jiān)督管理;負責畜禽屠宰環(huán)節(jié)和生鮮乳收購環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理。根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息發(fā)布管理辦法(試行)》(農(nóng)質(zhì)發(fā)[2010]10號)的規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息發(fā)布的主要內(nèi)容包括:(1)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測、監(jiān)督抽查、專項監(jiān)測結(jié)果等信息;(2)農(nóng)產(chǎn)品因生產(chǎn)引起的質(zhì)量安全事故及其處理情況等信息;(3)消費者或媒體反映的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的調(diào)查核實及處理情況等信息;(4)其他依法由農(nóng)業(yè)部門發(fā)布的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息。與上述職能相關(guān)的食品安全信息分散在農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站不同欄目中。其中“轉(zhuǎn)基因權(quán)威關(guān)注”和“全國食品安全宣傳周”兩個熱點關(guān)注專題系統(tǒng)介紹了老百姓關(guān)心的熱點食品安全信息，是農(nóng)業(yè)部2012年6月至2013年7月期間食品安全信息公開的亮點。

4.國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局

國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責食品包裝材料、容器、食品生產(chǎn)經(jīng)營工具等食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的監(jiān)督管理;負責進出口食品安全、質(zhì)量監(jiān)督檢驗和監(jiān)督管理。國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局應當收集、匯總進出口食品安全信息，并及時通報國家食品藥品監(jiān)督管理總局。境外發(fā)生的食品安全事件可能對我國境內(nèi)造成影響，或者在進口食品中發(fā)現(xiàn)嚴重食品安全問題的，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局應當及時采取風險預警或者控制措施，并向國家食品藥品監(jiān)督管理總局通報，國家食品藥品監(jiān)督管理總局應當及時采取相應措施。

5.國家工商行政管理總局

國家食品藥品監(jiān)督管理部門負責藥品、醫(yī)療器械、保健食品廣告內(nèi)容審查，國家工商行政管理部門負責藥品、醫(yī)療器械、保健食品廣告活動的監(jiān)督檢查。從這一職能分工上來看，國家工商行政管理總局與食品安全直接相關(guān)的職責是“保健食品廣告活動的監(jiān)督檢查”。在其網(wǎng)站的“監(jiān)管執(zhí)法”欄目中，有兩個欄目與食品安全相關(guān)，分別是“食品安全監(jiān)管”和“廣告監(jiān)管執(zhí)法”，前者主要發(fā)布的是流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管信息。機構(gòu)改革后流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職能已劃歸國家食品藥品監(jiān)督管理總局，顯然這一職能的轉(zhuǎn)移需要一定的時間來完成。2013年6月25日國家工商行政管理總局發(fā)布的《積累監(jiān)管經(jīng)驗 豐富工作成果 全國工商系統(tǒng)食品安全治理整頓效果明顯》中稱:“截至2013年3月底，全系統(tǒng)共查處流通環(huán)節(jié)食品安全案件52萬件，案值21.88億元，移送司法機關(guān)509件。”隨著職能轉(zhuǎn)移的完成和理順，以后這類信息將不會再出現(xiàn)在國家工商行政管理總局的網(wǎng)站，剩下的只是與“保健食品廣告”監(jiān)管相關(guān)的食品安全信息。考察國家工商行政管理總局2012年6月至2013年7月期間食品安全信息公開的情況，“廣告監(jiān)管執(zhí)法”的信息公開做得比較好;但至少在2012年6月至2013年2月機構(gòu)改革之前，在流通環(huán)節(jié)食品安全信息的發(fā)布上比較欠缺，至今無法在其網(wǎng)站上查到“流通環(huán)節(jié)食品抽檢合格率”等類似的重要信息。

6.商務部

改革后的商務部在食品安全監(jiān)管領域的職責主要是“負責擬訂促進餐飲服務和酒類流通發(fā)展規(guī)劃和政策”，而國家食品藥品監(jiān)督管理總局負責餐飲服務食品安全和酒類食品安全的監(jiān)督管理，并將生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責劃入農(nóng)業(yè)部。從機構(gòu)職能上來看，商務部涉及的食品安全監(jiān)管職能比較單一，重點在擬定發(fā)展規(guī)劃和政策，不涉及具體的行政執(zhí)法和監(jiān)管。發(fā)展規(guī)劃和政策在行為上的表現(xiàn)多為通知、規(guī)定等規(guī)范性文件，該類信息屬于行政機關(guān)應主動公開的政府信息范疇，在政府信息公開專欄中可以查詢。2013年5月22日商務部辦公廳印發(fā)《2013年商務系統(tǒng)食品安全工作要點》，這是中央國家機關(guān)中唯一一個針對食品安全出臺工作要點的部門。

(二)食品安全事故政府信息公開情況

食品安全事故信息的公開，對于防范社會食品安全恐慌具有積極的意義。但從目前的情況來分析，此方面的信息公開嚴重不足，難以有效地防范食品安全風險。

1.食品安全事故的規(guī)范性文件

根據(jù)《國家食品安全事故應急預案》的規(guī)定，食品安全事故是指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，對人體健康有危害或者可能有危害的事故。食品安全事故共分四級，即特別重大食品安全事故、重大食品安全事故、較大食品安全事故和一般食品安全事故。然而，《國家食品安全事故應急預案》對不同級別食品安全事故的具體條件沒有明確的規(guī)定，各地有關(guān)食品安全事故應急預案的規(guī)定有百余件，對不同級別食品安全事故的規(guī)定大同小異。最近的是2013年6月17日西安市人民政府辦公廳發(fā)布的《西安市食品安全事故應急預案》(市政辦發(fā)[2013]78號)。按照《西安市食品安全事故應急預案》的規(guī)定，符合下列情形之一的，為特別重大食品安全事故:(1)受污染食品流入2個以上省份或國(境)外(含港澳臺地區(qū))，造成特別嚴重健康損害后果的，或經(jīng)評估認為事故危害特別嚴重的;(2)國務院認定的其他Ⅰ級食品安全事故。符合下列情形之一的，為重大食品安全事故(Ⅱ級):(1)受污染食品流入2個以上設區(qū)市，造成或經(jīng)評估認為可能造成對社會公眾健康產(chǎn)生嚴重損害的食物中毒或食源性疾病的;(2)發(fā)現(xiàn)在我國首次出現(xiàn)的新的污染物引起的食源性疾病，造成嚴重健康損害后果，并有擴散趨勢的;(3)一起食物中毒事件中毒人數(shù)在100人以上并出現(xiàn)死亡病例，或出現(xiàn)10人以上死亡的;(4)省級以上政府認定的其他Ⅱ級食品安全事故。符合下列情形之一的，為較大食品安全事故(Ⅲ級):(1)受污染食品流入2個以上縣，已造成嚴重健康損害后果的;(2)一起食物中毒事件中毒人數(shù)在100人以上，或出現(xiàn)死亡病例的;(3)市級以上政府認定的其他Ⅲ級食品安全事故。符合下列情形之一的，為一般食品安全事故(Ⅳ級):(1)存在健康損害的污染食品，已造成嚴重健康損害后果的;(2)一起食物中毒事件中毒人數(shù)在99人以下，且未出現(xiàn)死亡病例的;(3)縣級以上政府認定的其他Ⅳ級食品安全事故。

2.食品安全事故(件)信息公開狀況

根據(jù)2010年11月3日原衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、商務部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局制定的《食品安全信息公布管理辦法》(衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2010〕93號)的規(guī)定，涉及重大食品安全事故的應公布“重大食品安全事故及其處理信息，包括重大食品安全事故的發(fā)生地和責任單位基本情況、傷亡人員數(shù)量及救治情況、事故原因、事故責任調(diào)查情況、應急處置措施等”。2012年期間，媒體報道的“食品安全門”眾多，但這些只能被稱為“食品安全熱點”，而無法定性為食品安全事故，有的甚至不構(gòu)成食品安全事件(中國經(jīng)濟網(wǎng)，2013)。而哪些公眾關(guān)注的食品安全熱點問題構(gòu)成“食品安全事件”和“食品安全事故”，缺乏官方的權(quán)威數(shù)據(jù)。這一信息的缺失本身就說明了食品安全信息公開領域的不足。“鎘”大米事件是2013年上半年食品安全事件之一，但其中所反映出來的政府監(jiān)管部門在食品安全信息公開方面的失職卻不容忽視。據(jù)《南方都市報》2013年5月17日報道:“廣州市食品藥品監(jiān)管局發(fā)布2013年第一季度餐飲環(huán)節(jié)食品及相關(guān)產(chǎn)品檢測結(jié)果，總體合格率為92.92%，其中米及米制品的合格率最低，僅為55.56%，不合格項目即是‘鎘’。此次廣州市食藥監(jiān)局共抽檢廣州市餐飲環(huán)節(jié)食品及相關(guān)產(chǎn)品共367批次，檢驗合格341批次，合格率為92.92%。其中抽檢食品及其原料310批次，經(jīng)檢驗合格287批次，合格率為92.58%;抽檢餐飲具57批次，檢驗合格54批次，合格率為94.73%。此次抽檢米及米制品合格率最低，共抽檢18批次，其中10批次合格，合格率為55.56%，不合格的8批次原因都是鎘含量超標。對于廣州具體哪些餐飲單位的大米鎘超標不合格，廣州市食藥監(jiān)局負責人表示，只公布數(shù)據(jù)，暫不便公布具體名單。”該事件曝光后，公眾一再呼吁政府部門公開相關(guān)的具體信息。經(jīng)公眾質(zhì)疑后，廣州市食藥監(jiān)局公布了相關(guān)單位。但對于不合格食品的流向，各地相關(guān)部門一直沒有給出明確的答案。關(guān)系老百姓食品安全的信息成了有關(guān)政府部門“不能說的秘密”。“從2013年5月16日廣州市食品監(jiān)管部門發(fā)布相關(guān)食品安全的消息后，在社會各界的不斷追問下，從最初的不公布涉事企業(yè)，到有條件地公布部分生產(chǎn)不安全食品的企業(yè)，申明有些生產(chǎn)企業(yè)、品牌不便透露——擠牙膏式的信息發(fā)布不僅沒有消除消費者的擔憂，反而激起更大范圍的質(zhì)疑”(郭振綱，2013)。由于缺乏官方的信息，“鎘”大米的來源、影響范圍、受影響人群及結(jié)果等信息無從得知，更增加了公眾對食品的恐慌情緒。

二、食品安全信息公開的年度特征

(一)信息公開由制度建設轉(zhuǎn)向行為規(guī)范

《食品安全法》《食品安全法實施條例》《食品安全信息公布管理辦法》以及諸多地方食品安全信息公布管理的規(guī)范性文件構(gòu)成了食品安全信息發(fā)布的基礎性規(guī)定，這些法律、法規(guī)、規(guī)章及文件的出臺集中于2010－2012年期間，基本完成了食品安全信息公開的規(guī)范性架構(gòu)。步入2012年下半年后，有關(guān)食品安全信息工作的重點由“創(chuàng)立規(guī)則”轉(zhuǎn)入“具體行動”的階段。從規(guī)范數(shù)量上來看，2012年6月至2013年7月期間，有關(guān)食品安全信息的中央和地方性規(guī)范僅有三個。但從行動上來看，以國家衛(wèi)生和人口計生委為例，基本上每月都有相關(guān)信息發(fā)布，不再出現(xiàn)像以往集中發(fā)布信息或一段時間內(nèi)沒有信息的不規(guī)范做法。

(二)信息發(fā)布主體隨機構(gòu)改革而變化

按照十二屆全國人民代表大會第一次會議批準的《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，其主要職責是對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。機構(gòu)改革方案調(diào)整了食品安全管理體制。相應地，以往應由各部門發(fā)布的食品安全信息，也隨著職能的轉(zhuǎn)移，由新部門行使。以往食品安全信息的發(fā)布機制實行“重大食品安全信息”由衛(wèi)生部統(tǒng)一發(fā)布、“日常食品安全信息”由其他部門分散發(fā)布的機制。機構(gòu)改革后，重大食品安全信息由新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布，《國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國辦發(fā)〔2013〕24號)明確規(guī)定其內(nèi)設的“新聞宣傳司”負責“擬訂食品安全信息統(tǒng)一公布制度，承擔食品藥品安全科普宣傳、新聞和信息發(fā)布工作”。其他食品安全監(jiān)管信息仍由農(nóng)業(yè)部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局、商務部、公安部等部門分別在各自的職責范圍內(nèi)發(fā)布。新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局在食品安全信息發(fā)布方面負有主要的責任，但由于該機構(gòu)剛成立不久，職能尚未完全理順，其在信息發(fā)布方面重藥品信息而輕食品信息，希望這種狀況在下一個報告期能有所改進。重新調(diào)整職能后，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會在食品安全方面的監(jiān)管職能相對單一，在信息公開領域與以往相比也有更多的作為，在食品安全標準的制定、清理和公開方面的工作成為一大亮點。這也是中央部委涉及食品安全監(jiān)管機關(guān)中在食品安全信息公開方面做得最好的一個部門。

(三)標準信息得到重點公開

我國已有食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品國家標準近1900項;《食品安全法》實施后，相關(guān)部門及時開展標準清理整合工作，新公布食品安全國家標準185項，清理農(nóng)藥獸藥殘留限量指標2193項。但一方面“統(tǒng)一的食品安全標準體系尚未完全形成，部分食品衛(wèi)生標準、質(zhì)量標準、食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準以及行業(yè)標準存在缺失、滯后、重復以及相互矛盾的問題”(國務院辦公廳，2012);另一方面食品安全標準的公布凌亂、分散，難以查找。2012年11月30日衛(wèi)生部發(fā)布《關(guān)于做好食品安全標準信息公開工作的通知》(衛(wèi)監(jiān)督發(fā)[2012]77號)，強調(diào):“各級衛(wèi)生行政部門要按照《食品安全法》及其實施條例的規(guī)定，依據(jù)職責主動公開以下食品安全標準信息:(1)食品安全國家標準、地方標準管理辦法和食品安全企業(yè)標準備案規(guī)定;(2)食品安全國家標準規(guī)劃;(3)食品安全標準制(修)訂年度計劃;(4)食品安全標準征求意見稿及編制說明;(5)食品安全國家標準和地方標準文本;(6)食品安全國家標準和地方標準的解釋材料;(7)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應當主動公開的其他食品安全標準信息。”公開的方式包括:“本部門網(wǎng)站、部門微博客、信息公開欄、電子屏幕等方式，公告、公開發(fā)行的信息專刊或者編印資料等，食品安全宣傳周、開放日等重大食品安全宣教活動，報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡、手機等媒體，‘12320’衛(wèi)生熱線電話，其他便于公眾獲得信息的方式。”據(jù)統(tǒng)計，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會發(fā)布有關(guān)食品安全標準信息近60條。

(四)安全信息呈專題化發(fā)布的趨勢

食品安全信息龐雜、類型眾多，無論發(fā)布機關(guān)還是公眾都容易陷入浩如煙海的信息中而無從著手，食品安全信息的類型化和專題化是解決這個問題的重要方式之一。專題化的信息一目了然，便于公眾查閱和利用。以往食品安全信息更多地分散在相關(guān)政府網(wǎng)站的不同欄目中，查閱起來既費時又費力。目前這種情況有所好轉(zhuǎn)，專門性的食品安全信息專欄開始增多，例如國家衛(wèi)生和計劃生育委員會的“風險評估信息”、“風險警示信息”，農(nóng)業(yè)部的“轉(zhuǎn)基因食品安全”專欄、“全國食品安全宣傳周”等。

三、食品安全信息發(fā)布中存在的主要問題

我國食品安全信息發(fā)布中還存在諸多問題，信息不對稱仍然是我國食品安全信息發(fā)布的基本特征。

(一)信息發(fā)布主體的職能沒有完全理順

食品安全信息的公布機關(guān)應是對食品安全負有監(jiān)管職責的相應政府部門。根據(jù)《食品安全法》《食品安全法實施條例》以及《食品安全信息公布管理辦法》的規(guī)定，這些部門主要包括食品和藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、商務、質(zhì)量檢驗檢疫、工商行政管理等部門。這些部門負有收集、制作、發(fā)布食品安全信息的職責，公眾具有知悉相關(guān)信息的權(quán)利。“在食品安全信息領域，市場存在自身無法克服的局限，依靠政府矯正食品安全信息的嚴重偏在，就成為維護食品安全消費的必然選擇。”(趙學剛，2011)而當上述部門履行職責不充分的情況下，權(quán)威的食品安全信息的缺位就會導致信息混亂。2012年的食品安全熱點事件突出地反映了這一問題。

下頁表1顯示，在12個食品安全熱點問題中真正屬于食品安全事件的只有“可口可樂含氯門”。雖然許多事件最終被證明為非食品安全事件，但給企業(yè)造成了巨大的損失。除了法定的政府部門外，其他主體是否有發(fā)布食品安全信息的權(quán)利，如果違法發(fā)布應如何承擔法律責任?目前的法律對這些問題沒有規(guī)定。食品安全信息發(fā)布需要遵循依法、科學、準確全面、客觀公正、嚴格程序的原則，最終目的應當是，有利于加強食品安全監(jiān)管，有利于維護廣大消費者和生產(chǎn)者的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于引導正確的市場消費和食品行業(yè)的健康發(fā)展(馬立群，2012)。食品安全信息發(fā)布主體混亂這一問題一直存在，目前的情況雖有一定程度的改進，但總體上沒有根本改變，有的信息沒有責任主體，有的信息重復發(fā)布。

表1 2012年公眾關(guān)注的食品安全熱點

(二)缺乏對食品安全信息的準確把握

雖然《食品安全法》《食品安全信息公布管理辦法》明確規(guī)定了食品安全信息的內(nèi)涵，然而在實際操作中，對什么是食品安全信息仍缺乏準確的把握，將食品安全信息與新聞報道、通訊、評論等混同，置于同一類信息予以發(fā)布難以準確區(qū)分，導致對食品安全信息的利用與查詢大打折扣。食品安全信息的外延應涵蓋:(1)食品安全總體狀況信息，對食品安全總體趨勢進行分析預測、預警的信息;(2)食品安全日常監(jiān)測信息，主要是各食品安全監(jiān)管部門日常監(jiān)測獲得的反映本地、本系統(tǒng)相關(guān)食品安全現(xiàn)狀的信息; (3)食品安全監(jiān)管工作信息，包括食品安全監(jiān)管政策措施、規(guī)劃部署、方案實施、地方性立法、標準制定與修訂、監(jiān)督檢查、檢測檢驗、風險監(jiān)測與評估、專項整治、督辦案件查處、重要會議、領導重要批示、工作動態(tài)等信息;(4)食品安全事件信息、食品安全風險警示信息，包括食品安全質(zhì)量問題舉報投訴、重大食物中毒、突發(fā)食品污染事件及人畜共患病等涉及食品安全事故及其處理信息;(5)食品生產(chǎn)經(jīng)營許可及信用信息，包括食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務許可、營業(yè)執(zhí)照、認證和信用等信息;食品安全體系建設，主要包括工作機構(gòu)、宣傳培訓、信用體系建設、重要項目建設、科研成果及其應用;(6)食品安全輿情，媒體報道或反映的可能或已經(jīng)引起公眾普遍關(guān)注的食品安全相關(guān)信息，以及其他重要的食品安全信息。但政府食品安全信息披露的范圍和內(nèi)容狹窄、信息質(zhì)量不高，政策性信息、新聞媒體信息的披露偏多，深層次信息較少，多數(shù)信息采摘自報紙、網(wǎng)站等媒體，導致食品安全信息與新聞報道等內(nèi)容魚龍混雜。

(三)信息質(zhì)量不高

《2012年政府信息公開重點工作安排》(國辦發(fā)[2012]26號)明確將“推進食品安全信息公開”作為2012年重點推進的政府信息公開領域之一，強調(diào):“加大食品安全監(jiān)管信息公開力度，食品生產(chǎn)經(jīng)營許可、專項檢查整治、違法生產(chǎn)經(jīng)營行為查處等日常監(jiān)管信息以及風險評估和風險警示信息原則上都應依法公開。衛(wèi)生行政主管部門要進一步強化食品安全標準公開，拓寬公眾參與食品安全標準起草的渠道，進一步做好征求公眾意見工作，提高公眾參與度。”國務院的工作安排明確將上述六類信息作為重點公開的食品安全信息，并規(guī)定由“食品安全辦、衛(wèi)生部牽頭落實”這項任務。從整體來看，“食品安全總體狀況”是對一定區(qū)域內(nèi)食品安全情況的總體評價，屬于食品安全信息的重要內(nèi)容，但至今從中央到地方都缺乏這一至關(guān)重要的信息。對比國務院的規(guī)定，上述六類食品安全信息雖有發(fā)布，除食品安全標準信息相對較多而且集中外，其他重點推進的食品安全信息公開狀況與規(guī)定相去甚遠，無論在點上還是面上都不全面，大部分信息零散、不全面。食品安全信息披露的內(nèi)容應該以預防為主的預警、預測信息為重點。但是從我國政府信息發(fā)布的內(nèi)容及范圍來看，主要以檢驗檢測、綜合監(jiān)督、食品安全知識、食品安全政策等事后處理結(jié)果信息為主，對信息的預測分析嚴重不足，缺乏對危機、危害的事前預警信息的披露(李紅，2011)。由于監(jiān)管機關(guān)的不作為和不充分作為，導致權(quán)威信息缺失。從具體事件來看，諸如“鎘大米”這類食品安全信息至今仍不全面。“對于突發(fā)性的諸如鎘超標這樣的食品安全問題不能出現(xiàn)‘失語’，而是應該積極回應各方質(zhì)疑，盡可能提供更多的信息供各方參考，譬如包括不合格食品的品牌、生產(chǎn)單位、銷售單位、最終流向等，均應如實客觀地公之于眾”(廖海金，2013)。

(四)不能完全做到及時發(fā)布信息

《食品安全法》《食品安全信息公布管理辦法》均要求食品安全監(jiān)督管理部門公布信息，應當做到準確、及時、客觀。尤其在發(fā)生食品安全事件時，政府應第一時間公布信息。然而在實踐中，很多食品安全監(jiān)管部門并沒有嚴格遵守法律的規(guī)定。在出現(xiàn)食品安全事件后，政府網(wǎng)站的反應速度總是慢于媒體、網(wǎng)民，甚至會出現(xiàn)政府公布的信息與媒體信息相矛盾的情況。在公眾對政府信息總體持懷疑態(tài)度的情況下，更加深了這種矛盾。以“問題大米”事件為例，2012年5月16日廣州市食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布監(jiān)測結(jié)果，但對于具體哪些餐飲單位使用這些大米，廣州市食藥監(jiān)局表示，只公布數(shù)據(jù)，暫不便公布具體名單。在引起公眾巨大質(zhì)疑后，廣州市食藥監(jiān)局馬上回應公布了相關(guān)單位。該事件最終以相關(guān)部門公布信息而結(jié)束(譚琳玲，2013)，但信息的公布是在公眾的壓力下而為，沒有做到“第一時間”公布。面對這一事件，“公眾希望看到的路徑是迅速進行查處，銷毀這些大米，追查大米源頭，并對擅用這些大米的餐飲單位進行處理，讓其付出沉重代價，下次不敢再用。同時，全面、迅速公開相關(guān)信息，滿足公眾知情權(quán)與選擇權(quán)，防范危害公眾健康的事情繼續(xù)發(fā)生。”(練洪洋，2013)

(五)公布的信息量與公眾需求差距巨大

食品安全信息是國務院所圈定的2012年重點公開的政府信息內(nèi)容之一。根據(jù)2013年2月25日中國社科院法學所公布的《中國政府透明度年度報告(2012)》(簡稱《報告》)的調(diào)查，我國很多城市的食品安全監(jiān)督抽查信息公開情況堪憂。通過對43個較大的市的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督網(wǎng)站的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，能提供當?shù)匾粋€月內(nèi)食品生產(chǎn)監(jiān)督抽查信息的只有10家，信息透明度僅為23%。此外，食品企業(yè)安全信用檔案信息的披露情況也不樂觀。《報告》披露，僅有16家較大市的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門提供了食品企業(yè)安全的信用檔案，而能夠在其中詳細提供企業(yè)各類基本信息的則更少。此外，一些重點旅游城市如洛陽、海口等城市，其食品安全信息透明度也不理想。在食品安全信息透明度測評指標分為10分的前提下，洛陽得分僅為1.5分，海口居然為0分;另一個食品安全信息透明度得分為0的城市是西寧市。(中國電子政務網(wǎng)，2013)這種情況下，政府公布的食品安全信息與公眾所需求的信息之間存在信息不對稱，這種不對稱會使網(wǎng)民在食品安全事件中傾向于逆向選擇，公眾對政府發(fā)布的食品安全信息愈發(fā)不信任。

四、食品安全信息公開體系建設與改革的重點

(一)細化食品安全信息的分類

從目前的情況來看，負有食品安全監(jiān)管職能的政府機關(guān)公布了一定數(shù)量的食品安全信息;但這些信息龐雜，不利于閱讀和查找，信息分類不科學，信息與管理部門之間不完全對應。完善食品安全信息發(fā)布制度的基本思路應對信息進行分類化處理，并將不同信息與食品安全監(jiān)管機關(guān)相對應;監(jiān)管機關(guān)應明確列舉屬于本部門公布的食品安全信息范疇，并做到依法、及時公開，供公眾查閱。從地域上來看，食品安全信息包括了全國食品安全信息和地方食品安全信息;從內(nèi)容上來看，食品安全信息應包含以下類別:(1)食品安全總體狀況信息，涵蓋國家食品安全總體情況，包括國家年度食品安全總體狀況、國家食品安全風險監(jiān)測計劃實施情況、食品安全國家標準的制訂和修訂工作情況等;(2)食品安全風險評估與風險警示信息，包括對食品存在或潛在的有毒有害因素進行預警的信息，具有較高程度食品安全風險食品的風險警示信息;(3)重大食品安全事故及其處理信息，包括重大食品安全事故的發(fā)生地和責任單位基本情況、傷亡人員數(shù)量及救治情況、事故原因、事故責任調(diào)查情況、應急處置措施等;(4)其他重要的食品安全信息和國務院確定的需要統(tǒng)一公布的信息。建立并完善以市縣行政區(qū)為單位，以政府食品安全監(jiān)管部門為責任主體，選擇消費量大的食品品種，發(fā)布相應的熱點食品安全信息的機制;及時發(fā)布食品生產(chǎn)、經(jīng)營者的相關(guān)信息，在企業(yè)申報的基礎上實行定向、周期性地食品安全檢測，并將檢測結(jié)果以權(quán)威規(guī)范、便于群眾知曉的形式發(fā)布，盡快建立與發(fā)布食品生產(chǎn)經(jīng)營者誠信評價與公示制度(劉永，2012)。“相關(guān)職能部門應加強信息采集和分析能力，形成系列化、專門化和專業(yè)化的信息集成體系，并在相關(guān)網(wǎng)站的各個欄目中，對關(guān)聯(lián)的食品安全信息進行分類整理，減少食品安全網(wǎng)絡輿情的信息不對稱性。”(吳林海、黃衛(wèi)東，2012)

(二)理順監(jiān)管機關(guān)的信息發(fā)布職能

基本的原則是“誰管理，誰發(fā)布”，即負有食品安全監(jiān)管職能的機關(guān)是食品安全信息的收集、制作主體，同時亦負有發(fā)布該信息的義務，避免監(jiān)管機關(guān)之間相互推諉、信息發(fā)布職責不明確。縣級以上多個層級的食品安全監(jiān)管部門都具有依法發(fā)布日常監(jiān)管信息的權(quán)限，信息出口多、層次多，信息發(fā)布就更需要加強部門間、層級間、地區(qū)間的協(xié)調(diào)與配合。一是有關(guān)部門要按照各自職責做好食品安全日常監(jiān)管信息發(fā)布工作，該公開的一律公開;二是發(fā)布的信息涉及兩個以上監(jiān)管部門的，要與相關(guān)部門密切溝通，而發(fā)布敏感信息涉及其他省市區(qū)的，發(fā)布前應當提前通報相關(guān)地區(qū)，做好溝通協(xié)調(diào);三是食品安全風險評估信息和風險警示信息需要公布的，依法由省級以上衛(wèi)生行政部門歸口管理和公布;四是實行重大信息統(tǒng)一發(fā)布制度，重大食品安全事故及其處理信息、國家食品安全總體狀況等重大信息要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在統(tǒng)一組織下有序發(fā)布(張勇，2012)。由于食品安全信息龐雜，短期內(nèi)難以做到高質(zhì)量、高效率、全覆蓋地發(fā)布信息，當務之急應對食品安全信息進行粗線條劃分，明確歸口管理職責，在對食品安全信息進行細化和分類的基礎上，使食品安全監(jiān)管機關(guān)對本部門管理的重要食品安全信息能做到首先發(fā)布，在此基礎上逐步完善食品安全信息發(fā)布制度。表2所列為各個食品安全監(jiān)管部門應當負責的食品安全基礎類信息，應作為完善食品安全信息發(fā)布的基本入口。其中，食品和藥品監(jiān)督管理部門是負責食品安全信息發(fā)布的重要機關(guān)，但其至少目前在此領域的不作為情況嚴重。

表2 重要食品安全信息與食品安全監(jiān)管機關(guān)的對接

(三)強化省級食品安全信息公布平臺建設

食品安全信息發(fā)布在政府、企業(yè)與公眾之間起到信息溝通的作用。“食品安全風險溝通作為食品安全風險規(guī)制的有機組成部分，意指行政機關(guān)通過一定的平臺，如互聯(lián)網(wǎng)、媒體，與公眾和企業(yè)交流和傳播關(guān)于食品安全風險信息的活動。”(戚建剛，2011)我國食品安全信息公布體制在縱向上實行由縣級以上人民政府負總責、分級公布的制度。其中，全省性特別重大的食品安全信息由省人民政府決定公布事項。食品安全信息涉及兩個以上(含兩個)設區(qū)市，或雖然發(fā)生在一個設區(qū)市，但帶有普遍性、趨向性，問題嚴重，需要在省一級層面統(tǒng)一公布的，由省人民政府有關(guān)部門決定公布事項。對于僅涉及單個環(huán)節(jié)或部門業(yè)務的，由省級相應主管部門按職責歸屬歸口負責公布。食品安全信息公布應通過政府網(wǎng)站、政府公報、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視、政務公開欄、電子屏幕、電子觸摸屏以及其他便于公眾知曉的方式向社會公布。由于信息發(fā)布主體較多、公布渠道多樣，應設立一個主要的信息發(fā)布平臺，作為公眾了解信息的基本途徑。省級食品安全信息網(wǎng)和省食品安全委員會及其辦公室組織的信息發(fā)布會(新聞發(fā)布會、情況通報會等)為省級食品安全信息公布的主要平臺。省級行政區(qū)域具有承上啟下的作用，省級食品安全信息網(wǎng)應作為地方的食品安全信息共享平臺。目前我國大部分省份都有省食品安全網(wǎng)，但在內(nèi)容上并沒有完全定位為“省級信息發(fā)布平臺”。以廣東省食品安全網(wǎng)(http://www.gdfs.gov.cn/)為例，廣東省食品安全委員會辦公室定期制作“廣東食品安全信息”并在該網(wǎng)站發(fā)布。雖然信息內(nèi)容不盡全面，但這種形式能讓公眾相對集中地了解信息。今后應加強省級信息平臺建設，將其作為中央食品安全信息發(fā)布的基礎。

(四)完善食品安全白皮書制度

“白皮書”作為一國政府正式發(fā)表的闡明及執(zhí)行的規(guī)范報告，在諸多領域適用。自1991年發(fā)布第一部白皮書以來，截至2013年5月我國已發(fā)表了85部白皮書，涉及民主政治建設、法治建設、政黨制度、人權(quán)狀況、軍控、國防、防擴散、宗教問題、人口問題、能源、環(huán)境問題、知識產(chǎn)權(quán)問題、食品藥品安全、互聯(lián)網(wǎng)以及西藏和新疆等內(nèi)容(百度，2013)。2007年8月17日國務院新聞辦公室發(fā)表了《中國的食品質(zhì)量安全狀況》白皮書，從食品生產(chǎn)和質(zhì)量概況、食品監(jiān)管體制和監(jiān)管工作、進出口食品的監(jiān)管等方面對中國食品質(zhì)量安全狀況作了介紹和說明。這是中國政府首次以白皮書的形式向世人全面介紹中國國內(nèi)食品安全情況。然而，此后全國性的食品安全白皮書并沒有每年發(fā)布，食品安全白皮書制度也沒有在全國范圍內(nèi)普遍推廣。本報告期內(nèi)，上海、福建、青島、深圳以及佛山市順德區(qū)、上海市青浦區(qū)分別發(fā)布了描述與反映本行政區(qū)域內(nèi)食品安全狀況的白皮書。其中，《2012年上海市食品安全狀況報告(白皮書)》(2013年2月5日發(fā)布)為該市第二次發(fā)布食品安全狀況，而《福建省2012年食品安全工作狀況白皮書》(2013年1月17日發(fā)布)、《2012年青島市食品安全狀況報告(白皮書)》(2013年4月16日發(fā)布)、《2012年順德區(qū)食品安全監(jiān)管白皮書》(2013年4月2日發(fā)布)均為各自首次公布食品安全狀況白皮書。有政協(xié)委員曾建議“實施政府年度食品安全白皮書制度，以省區(qū)市為單位，以政府名義每年發(fā)布食品安全及食品市場監(jiān)管狀況白皮書，讓群眾了解每一年度食品安全狀態(tài)以及食品安全監(jiān)管等方面的情況，讓消費者對我國食品市場樹立信心(劉永，2012)”。食品安全白皮書作為政府對食品安全監(jiān)管情況的綜合描述，承載大量的食品安全信息，應當作為一種常態(tài)化的形式予以固定;筆者建議從中央到各省每年第一季度應定期發(fā)布食品安全白皮書，省以下的行政區(qū)域可自愿發(fā)布本地區(qū)的食品安全白皮書。

[1] 百度百科，2013:“白皮書”，http://baike.baidu.com/view/1778.htm，6月25日訪問。

[2] 郭振綱，2013:《食品安全信息成秘密，不能說還是不愿說》，《工人日報》5月22日。

[3] 國家食品和藥品監(jiān)督管理局，2012:《政府信息公開工作年度報告(2012年)》。

[4] 國務院辦公廳，2012:《國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》(國辦發(fā)〔2012〕36號)，國務院辦公廳2012年6月28日發(fā)布。

[5] 李紅，2011:《我國政府食品安全信息披露障礙及對策》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》第9期。

[6] 廖海金，2013:《食品安全信息公開還需推進》，《中國食品安全報》5月30日。

[7] 練洪洋，2013:《食品安全信息當?shù)谝粫r間發(fā)布》，《廣州日報》5月18日。

[8] 劉永，2012:《郭躍進:建議建立食品安全信息發(fā)布制度》，《中國工商報》3月13日。

[9] 馬立群，2012:《食品安全信息發(fā)布也須依法》，《經(jīng)濟日報》8月19日。

[10]戚建剛，2011:《我國食品安全風險規(guī)制模式之轉(zhuǎn)型》，《法學研究》第1期。

[11]譚琳玲，2013:《廣東21個地市大米不合格名單全部公布》，中國食品安全網(wǎng)http://www.cfsn.cn/news/ content/2013-05/27/content_125118.htm，5月27日發(fā)布。

[12]王貴松，2009:《日本食品安全法研究》，中國民主法制出版社。

[13]吳林海、黃衛(wèi)東，2012:《中國食品安全網(wǎng)絡輿情發(fā)展報告(2012)》，人民出版社。

[14]衛(wèi)生部，2012:《衛(wèi)生部2012年政府信息公開工作年度報告》。

[15]應飛虎、涂永前，2010:《公共規(guī)制中的信息工具》，《中國社會科學》第4期。

[16]楊永清，2012:《移動增值服務消費者感知風險前因的實證研究》，《管理評論》第3期。

[17]趙學剛，2011:《食品安全信息供給的政府義務及其實現(xiàn)路徑》，《中國行政管理》第7期。

[18]張勇，2012:《明確任務加強協(xié)調(diào)認真做好食品安全信息公開工作》，《中國食品報》5月26日。

[19]中國電子政務網(wǎng)，2013:《〈中國政府透明度年度報告(2012)〉發(fā)布要點》，中國電子政務網(wǎng)，http://www.e-gov.org.cn/news/news007/2013-02-27/138925.html，6月25日訪問。

[20]中國經(jīng)濟網(wǎng)，2013:《專家:2012年食品安全熱點多數(shù)不屬食品安全事件》，http://www.ce.cn/cysc/sp/info/ 201301/06/t20130106_21313898.shtml，1月6日發(fā)布。

[21]S.A.，Hornibrook，McCarthy M.and Fearne A.，2005:Consumer’s Perception of Risk:the Case of Beef Purchases in Irish Supermarkets，International Journal of Retail&Distribution Management(10).

■責任編輯 汪曉清

Annual Report on Disclosure of the Food Safety Information from Government

Kong Fanghua
(Law School，South China Normal University)

Through browsing the food safety information on some web sites of the government department during June 2012 to July 2013，we find that the emphasis is from system construction to action.The great food safety information is disclosed by the State Food and Drug Administration along with institutional reform.The disclosure about standard of food safety is lightspot of 2012.But the problems remain.The duties of relevant departments are confusing.The content of the information isn’t clear.The disclosure is too late.The quality of the information is low.In order to deal with this situation，the food safety information should be classified and different departments’obligation should be distinguished.Besides，information platform based on province is important.White Paper on food safety should be released regularly.

Food Safety;Government Information;Information Quality

?孔繁華，華南師范大學法學院，電子郵箱:arch2003＠263.net。本文受廣東省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃共建項目資助，特此感謝。感謝匿名評審人，文責自負。