我國社區居家養老發展存在的問題及對策

羅 遐，陳 武

(安徽大學 管理學院，合肥230601)

社區居家養老是指以家庭為核心、以社區為依托、以專業化服務為依靠，為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內容的社會化服務［1］，被譽為“沒有圍墻的養老院”，是社會化養老的具體體現。為了適應當前全社會日益增長的對養老資源的需求，社區居家養老作為一種歷史與現實、經驗與創新合一的養老手段正悄然興起。

1 我國社區居家養老產生的必要性

1.1 人口老齡化環境下的養老壓力

中國人口老齡化的壓力是社會居家養老產生的最根本原因。如圖1所示，近十幾年來，我國的老年人口比重在不斷增加，1995年65歲以上人口比重只有6.2%;2000年10月31日，我國總人口中60歲及以上人口所占比重達到10.21%，標志著我國人口年齡結構轉變為老年型;2001年底，65歲及以上人口占全國總人口的比重達到7.1%，標志著我國步入人口老齡化社會行列［2］。根據最新統計數據，2011年我國65歲以上人口比重已達9%以上。面對如此多的養老服務需求，我國急需建立和完善符合國情的養老制度，以提高養老服務效率，緩解社會矛盾。

1.2 計劃生育帶來的負面效應

計劃生育是上世紀70年代末確定的基本國策。計劃生育政策實施以來，我國一共少生了4億多人，為緩解我國乃至世界的人口壓力做出了極大的貢獻。但是，由于人為控制人口，導致近二三十年出生的新生兒數量減少到與上一代不成比例的程度，這如同在政策制定之初就給未來埋下了一個養老問題的定時炸彈。圖2是我國10年來人口撫養比的狀況。由于嚴格控制生育，少兒撫養比逐年下降，由41.5%下降到22.1%，拉動人口總撫養比由49.8%下降到34.4%，老年撫養比呈上升趨勢，即老年人口占勞動人口比率由8.3%上升到12.3%。

圖1 1995－2011年我國65歲以上人口比重變化圖

圖2 1990－2011年人口撫養比狀況

從長期來看，不久以后我國的人口總撫養比必然上升，因為新生兒撫養比的下降已不能抵消老年人口增加和勞動人口不足帶來的效應。由于新生兒減少，后備的勞動力在不久的將來會出現相對減少，人口紅利開始消失，社會財富的積累能力開始減弱，加之老年人增多，加劇了社會財富的消費。現在2個年輕人撫養4個老年人的現象已經出現，人們的養老負擔已經開始顯現并日趨加劇，社會需要探索一種高效的新型養老方式。

1.3 高風險社會的來臨加劇家庭養老風險

社會的高風險化不僅是中國也是全世界共同面臨的問題。根據亞洲開發銀行估計的數據，2008年席卷全球的經濟危機造成全球金融資產價值下降逾50萬億美元，連帶的損失更是難以計量。目前，這場危機的余波仍然影響著世界經濟，許多國家的經濟依舊一蹶不振。我們生活在一個物質文明極其豐富的時代，但也是一個高風險的時代，在這樣一個時代，人們開始懷戀傳統的家庭養老方式。過去，人們往往以提高承擔風險人口數來抵御風險，但是現在，家庭人口越多，實際上風險帶來的絕對損失可能越大。因為現在伴隨著家庭內部勞動者比例的增加，很多家庭成員都面對同樣的風險概率，即使家庭整體養老儲蓄比較多，但由于經濟環境不穩定，一旦發生諸如經濟危機這樣的經濟動蕩，則家庭儲蓄就會大幅下降。如果發生此種情況，依靠代際間的“轉移支付”來進行養老，不僅不能解決養老問題，反而帶來更大的負擔。這就需要我們在傳統的基礎上建立一個可以降低家庭風險的養老體系。

1.4 “未富先老”堵住完全商業化道路

美國的居家養老商業味很濃，1997年頒布的《平衡預算法》提出了PACE計劃(Program of All-Inclusive Care for the Elderly)，是一種創新的基于居家養老服務的老年人全面醫療照顧計劃。加入PACE的條件有4個:①年齡超過55歲(Age 55 or older);②在擁有PACE組織的社區生活(Live in the service area of a PACE organization);③療養院護理服務符合相應資質(Eligible for nursing home care);④可以在社區維持基本生活(Be able to live safely in the community)［3］。PACE是商業運營、政府監督的典范，商業化的運營保證了高質量的服務，政府監督防止了養老資源不正常的集中。

但是，竇玉沛指出，西方發達國家一般在人均GDP1000美元左右進入人口老齡化社會，而我國進入老齡化社會時人均GDP只有840美元左右。人均GDP極低導致個人養老問題主要依靠政府或者非商業化的第三方，個人及家庭儲蓄對養老問題的解決作用比較有限，特別是對于收入較低的人群。然而，完全商業化，通過個人購買享受較高福利也是不現實的。

2 我國社區居家養老產生的可行性

2.1 家庭養老的傳統

社區居家養老實際上是家庭養老的進一步發展，繼承了家庭養老的某些傳統有助于居家養老體制的完善。在我國古代，較大的家族往往會有族田，以養老濟貧。1982年維也納召開的聯合國老年問題大會提出:“以中國為代表的亞洲模式，是全世界解決老年問題的榜樣”。亞洲模式就是指儒家文化倡導的家庭養老，這種模式就是撫養和贍養循環交替的模式，有人稱之為“反哺模式”。這種模式的好處在于可以培養親情，拉近親人關系，團結族群，而且通過代際間的風險分擔，可以提供穩定的養老金來源。前文已指出此種方法的局限性，但是傳統的家庭養老留下的一些方法也為社區居家養老提供了基礎。

2.2 老年人具有居家養老的意愿

根據全國老齡工作委員會辦公室發布的《2010年中國城鄉老年人口狀況追蹤調查》報告顯示:中國老年人入住養老機構意愿呈下降態勢，而居家養老意愿占據主流;城鎮和農村的老年人愿意與子女住在一起的比例分別為38.8%和53.6%，愿意入住養老機構的比例分別為11.3%和12.5%。

正如前文所說，中國有家庭養老的傳統，而機構養老雖然實行了很多年，為我國養老問題的解決做了不少貢獻，但也產生了很多問題，比如機構養老很難從根本上彌補親情的缺失，而居家養老可以彌補這些缺陷，所以比較受老年人歡迎。

2.3 城市社區建設的支持

城市居民委員會制度在建國之初就已存在，但當時由街道辦事處和居委會構成的“行政性”很強的街居體制［4］。改革開放后，我國經濟建設的中心由農村轉向城市，城市居民委員會開始由街居制向社區制過渡。1987年，民政部首先倡導在城市開展以民政對象為服務主體的社區服務。1999年，民政部制定了《全國社區建設實驗區工作實施方案》，提出要改革城市基層管理體制，培育和建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區建設管理體制和運行機制。2007年，黨的“十七大”將“基層群眾自治制度”首次寫入黨代會報告，正式與人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度一起，納入了中國特色政治制度范疇。作為城市基層群眾自治組織的城市社區居民委員會迎來了一個新的歷史時期。

表1反映了2005到2010年我國城市社區居委會的發展情況，從中我們可以看到城市社區居委會的發展不止表現在量上，還表現在固定資產來源及投資規模方面的擴大，尤其是投資總規模2005年只有500億元，到了2010年就已經是1128.9億元，6年內翻了一番。社區力量的壯大是我國經濟市場化改革的必然要求，也是實現社區居家養老的良好基礎。

表1 2005－2010年中國城鎮基層群眾自治組織數量及固定資產狀況表

2.4 第三產業能力的顯著提升

根據《中國統計年鑒》數據，1980年我國的三大產業比重分布，第一產業約為30.2%，第二產業48.2%，第三產業21.6%;到了2010年，我國的第一產業為10.1%，第二產業為46.7%，第三產業為43.4%。第一產業下降了20%，第二產業雖然有所下降，但是在部分較不發達地區所占比重有所上升，第三產業的增長最明顯。圖3反映了我國第三產業增加值的變化情況。1980年我國第三產業增加值只有982億元，到了2010年這一數字已經超過了20萬億元。這是產業轉移與升級的必然結果，第三產業即服務業的服務供給能力有了較大提升，這為社區居家養老政策的實施提供了充實條件。

圖3 1980－2010年我國第三產業增加值變化情況

2.5 社會化養老的趨勢

選擇居家養老方式不僅是為了適應當前養老形勢緊張狀況，更是世界發展的趨勢，這是由其自身優越性決定的。總的說來，當今世界有3種養老方式，即家庭養老、社會機構養老、社區居家養老。如果說家庭養老是前工業時代的產物，社會機構養老是工業時代產物，那么社區居家養老就是后工業時代的產物。后工業時代的特征是以人為本，同時減輕家庭和國家負擔，這就需要引入社會化的養老機制，不僅要使養老的機制市場化，而且確保養老機制受到全社會的監督和控制，將整個社會的人文關懷引入進來。養老不僅是家庭和國家的事，也是整個社會的責任，在社會化養老的過程中，采用社區居家養老方式能很好地平衡三方作用。

3 我國社區居家養老的發展歷程

我國的家庭養老時期比較長，以社區為依托的居家養老形式比較短。在以前相當長的一段歷史時期內，家庭養老一直是最主要的養老方式。建國初期，1951年政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，提出城市職工的養老問題由國家解決;1956年，中共中央政治局提出了《1956年到1967年全國農業發展綱要》，規定了農業合作社對社員的養老責任。從此，我國的養老制度開始變成國家養老、集體養老、單位養老相結合的體系。

改革開放以來，為了配合經濟體制的調整，我國的養老制度發生了很大的變化，新的城鄉養老體系相繼建設并逐步完備。1997年，我國政府制定了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，開始在全國建立統一的城鎮企業職工基本養老保險制度。總體說來，改革后的養老保障體制是國家、單位集體以及個人三方共同承擔養老責任。

雖然我國社區居家養老制度整體發展較晚，但也不乏較早的試點，比如1992年上海市政府就已建立了社區服務中心，深入開展為老年人服務工作。進入新世紀以來，建立符合中國實際的社區居家養老制度呼聲越來越大。與此同時，機構養老與社區居家養老制度相互補充，相互促進。2001年，民政部發布《社區老年福利服務星光計劃實施方案》宣布實施“星光計劃”，決定用2—3年時間，通過發行福利彩票籌集的福利金，資助城市社區的老年人福利服務設施及鄉鎮敬老院建設，建立社區老年福利服務網絡。2008年民政部發布了《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，明確規定了居家養老的幾個原則:堅持以人為本;從老年人實際需求出發，為老年人提供方便、快捷、高質量、人性化的服務;堅持依托社區。社區居家養老事業開始蓬勃發展。

社區服務力量的壯大是社區居家養老的支撐。目前社區居家養老建設的主要工作在于建立社區養老服務機制，各地都在興建并完善社區服務中心。近十多年來，我國的社區服務中心建設成果斐然，如圖4所示，2001年全國只有6179家社區服務中心，而到了2010年就已經有12720家了。

2010年，中國《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出，要“建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系”。之后陸續頒布的《中國老齡事業發展“十二五”規劃》和《社會養老服務體系建設規劃(2011～2015)》，對“十二五”期間中國養老服務發展進行了整體規劃和戰略部署［5］。截至2011年3月，我國共有各類養老機構38060個，床位266.2萬張，收養各類人員210.9萬人。民政部計劃在“十二五”期間，建設一批供養型、頤養型、護理型和臨終關懷型的養老機構，按照目標，“十二五”我國每千名老年人擁有各類養老床位數將達到30張［6］。

圖4 2001－2010年全國社區服務中心發展狀況

4 我國社區居家養老存在的問題

4.1 宣傳不到位

2012年10月29日，在剛剛過去的“首屆全國智能化養老戰略研討會”上，全國老齡辦某負責人指出，無論現在還是將來，95%以上的老年人都要在家里養老［7］，本意就是鼓勵探索居家養老新方式。但此言一出，很多媒體嘩然，不斷有人“潑冷水”。究其原因，由于表達不到位，很多人將“在家里養老”視為回歸以前的家庭養老。回歸以前的制度很明顯是不合時宜的，而且意味著極大地加重了小型家庭的負擔，給人以明顯無視政府責任的感覺，造成了負面效應。另外，這也說明了當前社會對居家養老的認識還不清楚，整個社會對養老保障的體系缺乏全面系統的認識。

4.2 缺乏高素質養老服務工作者

社區居家養老工作的效果很大程度上是由工作人員的素質決定的。表2是2008-2010年我國養老服務相關機構及基層組織的社會工作師情況。2008年我國社區服務機構只有185人是社會工作師，到了2010年已經有1204人，但是對比圖4的數據，近萬個社區服務中心只有幾百人是社會工作師，可見，社會工作師的比例還比較低，有待提高。

表2 2008－2010年我國養老服務相關機構及基層組織社會工作師人數(單位:萬)

4.3 缺乏必要的資金支持

目前，社區居家養老的具體操作大多取決于社區服務中心的具體工作方式。社區服務中心的工作是政府社會管理職能的延伸，資金來源多是政府的財政專項投入以及社會的捐助。伴隨著社區的壯大和越來越多的老年人選擇居家養老，可以預見資金來源匱乏在不久的將來將成為一個較大的問題。此外，居家養老服務福利水平的提高意味著人均需要更多的養老資金，這將加重資金問題。缺乏必要的資金支持將造成支付力不足，一些老人無法享受具有福利性質的部分居家養老服務，不能使居家養老的效益達到應有水平。

4.4 缺乏統一標準規范與監管

社區居家養老活動目前還處于各地試點階段，很多地方出臺了具體實施辦法，但卻沒有一個全國統一的實施細則。比如提供的最基本服務是什么、受益人年齡段等都沒有一個統一規定。雖然這樣有利于各地政府因地制宜，但缺乏統一標準，不容易在將來實現居家養老的統籌規劃，而且容易造成短視行為。在建設社區服務中心時，地方政府如果脫離了中央監管，容易出現做表面功夫的現象，雖然數量上去了，質量標準可能會被人為忽視，很多設計不一定會人性化。

4.5 城鄉居家養老進程差距較大

由于農村地區社區建設比較緩慢，城鄉收入水平也不同，城鄉居家養老建設進程也就不同。很多地方只重視城鎮的社區居家養老，而對于農村的居家養老工作的開展則認識不夠，還停留在社會養老機構建設方面。這說明目前有些地方政府工作人員思想比較滯后，對于居住在農村的老年人養老問題的認識較簡單，沒有考慮到老人更深層次的需求。

5 我國社區居家養老的發展對策

5.1 提高認識，加強宣傳

一方面，政府工作人員要提高自身對居家養老問題的認識。起碼有兩點要認識到:一是認識到離開社區支撐的居家養老不是真正的居家養老，而是傳統家庭養老方式的復制;二是認識到無論城鄉，所有的老年人都有尋求增進福利的機會，社區居家養老就是提升老年人福利的一種途徑。

另一方面，目前社會上一些人對社區居家養老方式有誤解，要有計劃有針對性地進行宣傳，有時甚至可以利用政策法律的制定修改進行輿論疏導。比如1996年10月1日起施行的《老年人權益保護法》明確規定老年人養老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人。現在就有人提議，要改成主要依靠社區或者社會。對于養老問題，傳統的觀念就是家庭和國家(政府)的事，現在要讓人們意識到養老問題還關系到社區以及整個社會，要培養一種真正奉獻的公民精神，吸引更多的人加入到志愿者行列中來。

5.2 明確社區工作者地位，加強職業教育

社區工作意義重大，可是由于剛剛在我國興起，在社會化的過程中往往不是很穩定。眾所周知，目前社區工作者身份比較尷尬，很多人沒有編制，個人工資福利待遇也不好，這極大地打擊了社區工作者的工作積極性。社會要給予一定的關注，要明確社區工作者的地位，提高待遇，并且推行績效、職稱與工資掛鉤的制度，鼓勵社區工作者學習更多的專業知識，鍛煉自己，由單純的工作人員轉換到專職服務員的角色。這一點日本做的比較好，日本于1987年和1992年就分別頒布了《社會福利士及看護福利士法》和《福利人才確保法》，明確了福利行業從業人員資格制度并確保其基本經濟收入和社會地位，值得學習。

5.3 社區服務市場化運營，拓展資金來源

社區居家養老需要優質的服務，市場化運營可以吸引更多的服務提供商進入居家養老市場。服務提供商不僅可以提供多樣優質的服務，還方便監管，很多地方已開始進行市場化運營試點。比如，有些地區建設“虛擬社區”，將老人按收入、健康狀況分為不同等級，不同等級申請和享受養老服務的流程和部分內容不同，但都可以享受基本的居家養老項目。加盟企業共同建立一個虛擬的服務社區，加盟企業的管理中心為虛擬養老院下屬的民辦非企業單位，完全依照市場化的方式運作，而加盟企業的最終監管者是民政部門［8］。這是政府購買居家養老服務的一個典型例子。

市場化運營需要解決的問題首先就是資金來源問題。資金來源主要有三方面，一是政府財政轉移支付專項資金;二是個人養老積累賬戶部分資金;三是個人和社區可以聯合建立一個基金，專門用于支付養老服務費用。

5.4 制定統一政策規范，加強對社區養老機構基礎建設的監管

各地要嚴格總結在建設社區服務中心過程中遇到的問題，遵循科學發展觀，真抓實干，防止浮夸與面子工程。中央要根據各地反映的問題總結出一套具體可行的建設標準，防止專項資金的浪費。

制定的統一政策規范不僅要具體化，還要設計嚴謹，具有針對性。目前美國的養老社區根據服務方式和老年人自理程度不同分為生活自理型(Independent Living)社區、生活協助型(Assisted Living)社區、持續護理退休(Continuing Care Retirement Communities)社區和特殊護理(Skilled Nursing)社區等4種類型［9］。這4種類型的社區通過分類管理，服務效率得到了提高。

除此之外，還要建立健全監督機制。做好招投標工作，適度擴大招標范圍，促使有實力有信譽的企業相互競爭，防止權力尋租等腐敗問題的發生。在工程建設過程中，要廣泛聽取群眾意見，暢通群眾反映問題的通道。工程驗收時，審計等部門要做好審查工作。對于意義重大的社區服務機構建設，政府應成立專門的監督小組，加強監管。

5.5 吸取傳統家庭養老經驗，配合機構養老共同發展

我國傳統的家庭養老講究“孝”字，社區居家養老是“孝”的精神在當今社會環境下的新的體現。目前很多家庭養老負擔比較重，家人沒時間沒精力照顧老人，但是在機構養老常常會使老人缺少來自親人的關懷，社區居家養老給老人更多的自主選擇權，與親人更親近，又能享受專業的服務。傳統的家庭養老留下的還有以人為本的服務理念，社區工作者應當做到“老吾老以及人之老”，照顧老人時要多方面考慮老人的生活習慣。這一點，同屬于儒家文化圈的日本做得比較好。日本的居家養老制度將以前老人的護理場所由療養院轉移至家庭，以居家照護為主，機構照護為輔，專門人員定期來進行護理。早在1963年，日本就制定了《老人福祉法》，確立了家庭奉仕員制度，即護理人員上門服務制度。為了給予老人以人文關懷，政府還規定了友愛訪問員派遣制度，由社區志愿者定期看望老人［10］。

提倡社區居家養老并非將其視為唯一的養老方式，當前社會機構養老的形式仍然比較流行，對于一些在家生活不方便的老年人群體，進入機構養老是必要的。另一方面，對于一些基礎建設不發達的地區，機構養老建設也更具有實際意義。面對當前經濟與社區建設發展不平衡的社會現實，需要運用混合的養老制度實現過渡。

6 結語

社區居家養老作為一種養老方式在國外的歷史并不算短，而在我國只是最近幾年才真正地興起。社區居家養老是我國養老制度發展的必然產物。但是，社區居家養老不能從根本上解決所有的事，比如養老金缺口，它充其量只是一個制度改良，其解決的是優化養老服務資源配置的問題。社區居家養老體系要依靠其他與之有關聯的制度才能建立起來，并發揮其應有作用。當農村和城市社區的建設達到一定的高度，社會趨于平等，人民生活提高到一定水平，社會風氣得到進一步改善，其對構建和諧社會的貢獻才能真正體現出來。社區居家養老建設不僅需要決心，更需要耐心。

［1］吳敏平，廖宴思，程景偉.專家稱社區居家養老將成為中國的主要養老方式［EB/OL］.(2011-07-10)［2012-10-30］.http://www. people. com. cn/h/2011/0710/c25408 -3692464098.html.

［2］楊雪，侯力.中國人口老齡化趨勢地區性差異的量化分析［J］.人口學刊，2011(4):47.

［3］Program of All-Inclusive Care for the Elderly(PACE)［EB/OL］.［2012-10-29］.http://www.medicaid.gov/Medicaid-CHIPProgram-Information/By-Topics/Long-Term-Services-and-Support/Integrating-Care/Program-of-All-Inclusive-Care-for-the-Elderly-PACE/Program-of-All-Inclusive-Care-for-the-Elderly-PACE.html.

［4］夏建中.從街居制到社區制:我國城市社區30年的變遷［J］.黑龍江社會科學，2008(5):14.

［5］竇玉沛.建設中國社會養老服務體系 力推現代養老服務業發展［J］.社會福利，2012(6):4-5.

［6］新快報.民政部:2015年實現養老服務全覆蓋［EB/OL］.(2011-03-09)［2012-10-30］.http://news.hexun.com/2011-03-09/127816110.html.

［7］中國青年網.全國老齡辦:95%以上的老年人都要在家里養老［EB/OL］.(2010-10-31)［2012-11-01］.http://news.youth.cn/gn/201210/t20121031_2568405.htm.

［8］劉紅芹，包國憲.政府購買居家養老服務的管理機制研究— —以蘭州市城關區“虛擬養老院”為例［J］.理論與改革，2012(1):68-69.

［9］中國保險網:美國社區養老模式借鑒［J/OL］.(2011-08-09)［2012-11-01］.http://www.china-insurance.com/newscenter/newslist.asp?id=203076.

［10］厚生労働省:高齢者保健福祉政策の流れ［EB/OL］.［2012-11-01］.http://www.mhlw.go.jp/topics/kaigo/gaiyo/hoken_03.html.

［11］張阿陽.我國社區居家養老服務的困境與出路— —以寧波市江東區潛龍社區為個案［J］.山西高等學校社會科學學報，2010(12):45-47.

［12］趙向紅.我國家庭養老方式變遷與功能優化［J］.理論探討，2012(5):168-170.