我國電子政務背景下公眾參與的發展回顧與前瞻

嚴圣明

(福建江夏學院 公共管理學院，福州350108)

1 緣起:從公眾參與到電子政務背景下的公眾參與

在目前的文獻中，各學者由于理論背景與實踐認識的不同，對公眾參與的概念定義不完全相同。有的把公眾推動起來的公共事件型的公眾參與叫做“公民參與”、“政治參與”，如Chdndler＆Plano(1988)認為是“政策形成、方案執行和行政決策過程中公民的直接涉入”;有的把一些地方政府改革創新引起的公眾參與稱為“基層參與”、“人民參與”，如Glass(1979)認為是“提供一個公民參與公共事務的機會”;還有一些人認為是學者推動的試點，如Kefington(1969)認為是“公民與政策決策者間共同分享政策與提案的形成”。公眾參與在國外的實踐案例主要有:巴西為首的拉美國家參與式預算，歐洲的地方鄰里委員會，以及新社團主義和社區發展。雖然說法多種，實踐的種類也不同，但所指的參與行動的涵義和意義基本相似:一般是指以社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的社會行動。

隨著信息技術和互聯網技術的迅速發展，電子政務的開展大大促進了公眾參與的發展。1999年韓國漢城市政府率先開設了“民愿處理在線公開系統”的電子政府網站。近年來，許多國家政府首腦如美國總統奧巴馬、英國首相卡梅倫和德國總理默克爾等都喜歡通過微博與網民對話。在各國電子政務發展的同時，公眾參與也得到了進一步的發展，不少學者紛紛對電子政務背景下的公眾參與現象進行了研究。阿爾溫·托夫勒在其《預測與前提》一書中提到信息是和權力并進的，他認為:“計算機網絡將增加而不是減少參與政治、經濟、社會方面的決策人數，……計算機可能是自從有投票箱以來實施政治參與的最有效的工具”［1］。馬克·斯勞卡(Mark Slouka)首次提出“網絡民主”(Cyber Democracy)的理念。格萊姆·勃朗寧在《電子民主:運用因特網改革美國政治》一書中對公眾政治參與進行了探討，認為“在網絡社會原本分散的公民個體會因共同的興趣……而迅速發出群體的聲音……并使他們的聲音被政府或政治家聽到”，從而給民主和代議制打下潛在而又深深的印記［2］。此外，凱文希爾(KevinA.Hill)和約翰林斯(JohnE.Hughes)的《網絡政治學》、大衛霍爾姆斯(David HolmeS)的《虛擬政治學:電子計算機化空間的身份與社區》以及亞歷山大(C.J.Alexander)和帕爾(L.A.Pal)的《數字化民主》，都對網絡政治提出了看法［3］。這些理論闡釋了電子政務下公眾參與的程序、工具、媒介等問題。

電子政務背景下的公眾參與，其定義可以從兩個方面表達:①實行網絡雙向互動，以增進公眾了解公共組織的做法與過程;②實行政務在網絡上的公開，將項目、計劃、規劃或政策制定和評估活動中的有關情況及其含義隨時完整地通報給公眾。電子政務背景下的公眾參與跟傳統相比較，有它的優勢。一是便捷性。政策的醞釀和討論的過程不斷簡化，從而提高政治參與的有效性［4］。許多發達國家之所以把公眾參與作為電子政務的重點，原因是互聯網提供了政府與公民溝通創新的新機會，有利于公眾對政務參與的需求。互聯網已經縮短了時間、空間和地域的距離，把大國變成了小家，將地球連成了村落，一項國家重大決策的產生，可在互聯網上討論、調查，并不再需要決策者們無休止的討論，也不再需要頻繁的網下“民意調查”。二是豐富性。在電子政務下，公眾可以通過政府門戶網站取得相關資訊，也可以在線申請各服務項目，還可以與政府進行互動式電子服務、參政議政、網上信訪、電子投票等。電子信息網絡技術在政府治理領域的運用，大大地拓展了公眾政治參與的空間，改變了公眾參政環境，極大地豐富了政治參與的手段和形式，使公眾政治參與的廣度和深度處在不停的延伸當中，進一步提高了政府的效能。

2 回顧:我國電子政務背景下公眾參與的發展

2.1 電子政務硬件建設階段(1998年前):公眾參與的零星發展

1993年之前，電子政務以“辦公自動化”為主要表現形式。辦公自動化在國外發展較早，尤其是美國和日本。美國早在1975-1982年，個人計算機就開始進入辦公室;日本在1979-1982年，引進、開發、使用辦公用的單機設備。而我國在80年代末，政府才提出辦公自動化、無紙化辦公，90年代中期，政府才開始購置計算機系統，這一時期實現了基本的辦公數據管理，但辦公室自動化比較偏重電子文件的制作、傳送和貯存，無公眾參與的機會，與今日的電子政務有著明顯的區別。從電子政務建設的角度看，政府上網工程是外網建設，辦公自動化工程是內網建設［5］。政府上網工程當中，辦公自動化是其中重要的一環，有了辦公自動化，政府上網也才有意義，否則政府上網工程就會變成無源之水。因此，這一階段的電子政務建設雖然公眾無參與機會，但卻為將來的公眾參與打下了一定的物質、技術和環境基礎。

90年代，繼美國提出信息高速公路計劃之后，世界各地掀起信息高速公路建設的熱潮。從1993年起，我國開始實施以“金”字頭為代表的多項信息化重大工程，如金橋、金關、金卡等“金字工程”，目標是建設中國的“信息準高速國道”(如表1所示)。在中央的大力倡導下，各地、各部門在推動政府信息化方面也在起步，如北京、上海、廣東和國務院中與金字號有關的一些部委等。總體來說，“金字工程”建設取得了重大的成績，使我們的生活發生了翻天覆地的變化。但是“金字工程”為首的電子政務也存在不少弊端，吳敬璉先生認為:一是重新建輕整合，二是重硬件輕軟件，三是重管理輕服務，四是重電子輕政務［6］。早在1998年，因對法國世界杯、克林頓緋聞案的報道，因特網就在發達國家確立了第四媒體的地位。而我國1994年才實現了與Internet的全功能連接，推出第一套網頁;1996年，全國范圍的公用計算機互聯網絡才開始提供服務［7］。根據中國互聯網絡信息中心(CNNIC)第二次發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，1998年中國上網計算機數才54.2萬臺，中國的互聯網用戶數只有117.5萬，在CN下注冊的域名也才9415個。因此，這個時期我國的政府信息化雖然取得了重要進展，但整體水平仍然較低。電子政務建設呈現出“自上而下”的管理特征，電子政務的建設主要是政府內部的網絡建設，外部的公眾參與較為缺乏，尚處于電子政務的初始起步階段。電子政務中公眾參與方面的案例較少，即使有也僅是個例，如1998年的“印尼排華事件”引起的網絡公眾參與。

表1 “金字工程”的主要內容與意義

2.2 政府上網階段(1999－2006年):基于事務的公眾參與

在“金”字系統工程取得重大進展的同時，1999年起，我國48家部委共同倡議發起“政府上網工程”，構建我國的“電子政府”。此活動得到了各級地方政府部門的積極響應，1999年實現了60%以上的部委和各級政府在163/169上均有站點，2000年達到了80%以上。從2000年開始，電子政務每年的投入都保持平均25%的增長率水平，同時，電子政務建設和公共管理職能的轉變也越來越引起政府和社會公眾的廣泛關注［8］。在2001年，全國大多數鄉鎮一級政府都有1個網站向社會各界發布信息，部分網站還能提供在線服務。2003年的“非典事件”讓人們更加意識到電子政務建設必須以“政民互動”為起始點。2006年，中央人民政府門戶網站(www.gov.cn)正式開通，標志著我國各級政府在國際互聯網上發布政務信息和提供在線服務的綜合平臺正式建立。同年3月，國家信息化領導小組印發《國家電子政務總體框架》，為加快我國電子政務建設打下了重要基礎。

這一階段，電子政務工作的重心轉為“應用”，政府系統鏈接到在線網頁，讓公眾和政府對相關事務進行電子處理，可以被稱為“基于事務”的電子政務。公眾參與的形式主要有市長(省長)信箱、參政議政、網上論壇、網上信訪等。政府和用戶之間的雙向互動可以在網上完成，政府也可以根據需要，經充分的內部征求意見或論證，并經起草單位法制機構把關后，再把一些決策通過網上征求公眾的意見，使公眾有機會參與政府的公共管理和決策等。以省長信箱為例，江蘇省省長信箱當時“每月收到500封電子郵件”，山東省2006年1月-8月省長信箱受理總量達到22075件，是同期省信訪局來信來訪總數的1-3倍［9］。但電子政務發展仍不能很好地滿足公眾的需要，用國際評價指標體系來衡量當時的電子政務水平，中國電子政務程度僅為22.6%［10］。公眾參與仍顯得不足，根據《中國電子政務研究報告(2006年)》顯示，以各項滿分10分計算，政府網站在“政府信息上網、網站建設維護、公共信息服務”分別得到5.87、4.84、4.56分，在“互動交流平臺、企業網上辦事、個人網上辦事”僅得2.08、1.56、1.44分，平均得分僅3.31分，遠低于及格分［11］。此外，公眾參與在客觀上還存在“數字鴻溝”問題，即東西部地域差距、城鄉差距、人群差距。

2.3 網絡問政階段(2008年至今):溝通、互動的公眾參與

2008年5月，《中華人民共和國政府信息公開條例》開始實施，標志著中國的電子政務信息公開，從此進入“有法可依”時代。北京、上海、江蘇、浙江等地紛紛推出各自的電子政務大廳。2008年，在對四川“5·12汶川大地震”抗震救災、奧運會等事件的報道中，中國的互聯網發揮了重要作用，使得網絡媒體對公共事務的影響力進入一個新的時代。自從2008年6月胡錦濤總書記做客強國論壇、各級官員問計于民起，電子政務的公眾參與得到了前所未有的關注，尤其是“政務微博”形式的出現。2008年6月底，我國網民數量達到2.53億人，首次超越美國躍居世界第一位。2009年下半年，湖南桃源縣官方微博“桃源網”出爐，成為中國最早開通微博的政府部門。隨后，以“平安肇慶”、“平安北京”為代表的全國各地的公安微博，以及各級黨政領導的微博如雨后春筍般開通。截至2011年底，在新浪網、騰訊網、人民網、新華網4家微博客網站上認證的政務微博客總數為50561個，其中黨政機構微博客32358個，黨政干部微博客18203個［12］。如今，在政界無論是人大代表還是普通網民，只要是“微民”，都可以“微博問政、微博議政”，公安機關在網絡上開設了“微博110”，人們可以進行“微投訴”，體現微博輿論監督的“微動力”日益顯示出強大的力量。

政務微博促使電子政務建設取得了長足的進步，日益趨于完善，但相比一些發達國家，由于我國電子政務建設的起步較晚、發展不平衡，在公眾政治參與過程中還存在著一些問題和亟待加強的地方。如政務微博的建立處于無序狀態，缺乏運行機制，表現在:一是對用戶提出的評論、意見和建議不能及時有效地回復和解決;二是互動功能不足，沒有充分利用微博的各種交互工具來完成應有的功能。此外，公眾參與存在一定的非理性、非法性現象，表現為偏激、謾罵、“人肉搜索”、網絡暴力甚至發布虛假信息、誹謗政府等行為。有學者總結，現階段電子政務發展中公眾參與存在5個缺陷:缺乏主動組織;無監督救濟程序;無決策類等實質性參與欄目;無民意的開發利用程序;無參與預警設計［13］。

3 前瞻:電子政務背景下公眾參與路徑選擇

總結電子政務背景下的公眾參與，可以發現它是一個不斷演進的過程。隨著信息技術在公眾中的應用越來越普及，公眾參與由無到有、由少到多，力度在不斷加大，但也發現存在以下問題:

(1)我國電子政務背景下公眾參與發展相對滯后于信息技術的發展。美國、日本早在70-80年代就開始了辦公自動化，我國在80年代末政府才提出辦公自動化、無紙化辦公。在發達國家，早在1998年因特網就被確立了第四媒體的地位，而我國1996年底公眾多媒體通信網才全面啟動，部分站點才正式開通。2005年，Web2.0概念的出現催生出了一系列社會化的新事物，比如Blog、RSS、WIKI、SNS，而我國2010年才進入網絡微博問政時期。

(2)我國電子政務中對公眾參與的回應力度不夠。電子政務中對管理的重視多于對參與的重視。在電子政務基礎硬件建設階段，公眾參與基本缺乏;在“政府上網”階段，公眾參與僅限于在線事務的處理;在“網絡問政”時期，公眾參與也是個別政府、個別政府官員的行為，缺乏頂層設計。而在加拿大每個月有400萬人瀏覽政府網站，每天有600萬Email與政府溝通。

隨著互聯網的廣泛應用以及網民人數的急劇增加，電子網絡中的公眾參與已成為公民參與的一種重要途徑，也成為政府傾聽民意的一個重要渠道，今后發揮的作用會越來越大。電子政務下公眾參與的路徑選擇應特別重視以下幾個方面問題:

(1)需要政府更加開放。當今電子政務下的公眾參與事實上體現為3個層面:政府信息的公開、第三方組織的參與、公民個人的參與。電子政務建設中，公民的參與必不可少，公眾參與的關鍵是政府如何妥善解決民眾最關心、最現實、最直接的需求，并建立起相應的對接制度。首先，需要政府信息不斷公開，否則公眾參與無從談起;其次，允許中介組織、民間組織等第三方組織的參與;再次，鼓勵公民個人的公眾參與。

(2)需要政府有序推進民主。隨著電子技術不斷演變，需要政府持續關注、有序推進民主。網絡只是手段，民主才是目的。現實中制度內的參與渠道供應不足促使部分公民采取了網絡無序化的政治參與方式。在公眾參與上，一方面要強調公眾政治參與的正面作用，另一方面也要看到信息技術只是手段，具有雙刃性，其本身并不能促進政治民主的發展和完善，關鍵是如何引導正確應用，尤其是在“微”時代，更要關注技術給社會政治穩定帶來的影響。埃及、突尼斯等中東地區動蕩事件的發生，事實上與“微”時代下公眾參與無序的結果有關。因此，電子政務背景下的公眾參與需要與政府政治改革結合起來，有序地推進民主進程的發展。

(3)需要政府加大回應力度。電子政務的發展，政府的治理需日漸開放，尤其要加大對公眾參與的回應力度。從實踐看，我國管理體制問題比較突出，嚴重影響到電子政務效益的發揮。目前電子政務總體上屬于“G2C”模式，而鮮見“C2G”(公眾參與)模式，在網絡的發展浪潮下，政府需要主動地回應公眾的需求。以往政府機關、事業單位的多次改革，基本上都是改革者單方面意愿的表現，存在著公眾參與不夠、開放性不足等問題。如果被改革者不能參加，他們不僅會失去積極性，而且可能會帶來阻力。要想得到被改革者的參與和配合，最好的方法就是吸納他們的觀點，或者至少讓他們參與該計劃，表達自己的意見，監督政府的工作。不通過互動，很難開發出緊貼公眾的服務需求，因此需要電子政務流程的不斷規范和優化，加大對公眾參與的回應力度。

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［11］政務微博客發展報告［EB/OL］.［2012-10-08］.http://www.sina.com.cn.

［12］政務微博在多方面顯積極作用，專家稱應冷靜看待［EB/OL］.［2012-10-08］.http://media.people.com.cn/GB/40606/17152301.html.

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