一個觀察政府破產的樣本

◎張哲 師小涵

一個觀察政府破產的樣本

◎張哲 師小涵

▲杰斐遜縣在阿拉巴馬州及在美國的位置。杰斐遜縣政府因為修下水道，最終破了產。圖為杰斐遜下水道的井蓋，上面鑄有美國開國元勛杰斐遜的頭像。

進入12月，節慶的氣氛漸濃。對于美國阿拉巴馬州杰斐遜縣（Jefferson County，Alabama）的史蒂夫·布什（Steve Bush）來說，即將到來的圣誕節可能不那么有趣。

他在Facebook的網頁上寫道：“今年的圣誕節將是困難的。我的孩子們一直都會收到很好的圣誕禮物，但我現在已經失業5個月了，掙到的錢只夠付賬單。這真讓我心碎……我再也不是那個超級圣誕老人，我只覺得自己是個廢物。”

杰斐遜縣近幾年來一直在破產邊緣徘徊。2011年6月，縣政府為縮減開支解雇了547名雇員，而布什不幸成為其中的一員。

那天是6月20日，布什在網絡日志中寫道：“今天早上，我拿到了裁員通知。情況很糟，但我不會垂頭喪氣。我會盡量找臨時工作。相信一切總會好起來的。”

然而，讓他沒有想到的是，不到5個月，杰斐遜縣政府也破產了。

杰斐遜縣破產了

這是1978年《美國破產法》頒布以來美國歷史上最大的地方政府破產。據估算，杰斐遜縣欠了大約41億美元，一舉打破了1994年宣告破產的加州奧蘭治縣的欠債記錄，奧蘭治當時的負債為17億美元。

縣是美國州以下的行政區劃，全美國的縣超過3100個。杰斐遜縣建于1819年，縣名是為了紀念《獨立宣言》的主要起草人、美國開國元勛托馬斯·杰斐遜。杰斐遜縣現有人口65.8萬，是阿拉巴馬州人口最多和最重要的縣，州最大的城市伯明翰也在其轄區內。

縣政府欠的41億美元當中，有32億美元來自下水道排污系統改造工程。1995年，縣政府因飲用水衛生狀況遭到起訴，縣政府決定對下水道排污系統進行徹底改造。杰斐遜縣的厄運由此開始。

2000年，在感到資金捉襟見肘后，杰斐遜縣發行了一種組合債券來節約資金，但節節攀升的利率使還債成本迅速膨脹。更糟糕的是，腐敗與政府工程如影隨形。2007年，美國證監會發現摩根大通銀行在2002至2004年間為該縣進行再融資時，曾向當時的縣政務委員會主席拉里·朗福德行賄。

“賄案”曝光揭出一連串的腐敗、欺詐，有22名被選出的行政官員和公務員因此獲罪，朗福德本人因受賄、洗錢等罪名獲刑15年，而摩根大通也因此被美國證監會罰了7.22億美元，以補償杰斐遜縣那些每月定期繳納高額下水道排污費的居民。

“都怪這些腐敗的政客和拜金的委員們，一個詞，貪婪！”史蒂夫·布什這樣向南方周末記者解釋他對縣政府破產的理解。

2008年次貸危機重創杰斐遜縣政府，縣的債務評級慘遭調降，厄運真正開始了。縣政府債券被瘋狂拋售，這批債券利率飆升，幾乎淪為垃圾。最終，縣政府無力支付利息而違約。從那時起，破產的陰影就一直籠罩著杰斐遜縣。

州政府、法院和議會似乎更是落井下石。縣政務委員會主席卡靈頓毫不掩飾自己對司法和議會的失望。2011年3月，該縣的薪酬稅（Occupational Tax）被州法院宣布無效。這項稅收自1988年通過之日起就飽受爭議，但卻能給縣政府帶來平均每年7000萬美元的收入，占縣財政收入的近四分之一。現在，這些錢也沒有了。

到了6月，杰斐遜縣增稅的請求又被州議會駁回。各種因素綜合，導致杰斐遜縣2012財年的預算收入從3.12億美元直線下滑至2.17億美元，距離維持縣政府的基本運營還差4000萬美元。“光這一項就足夠讓杰斐遜縣申請破產了……民主死了！”卡靈頓忿忿地對媒體說。

超過40億美元的債務，財政收入僅2億出頭，華爾街大鱷逼債，州政府、議會又一副愛莫能助的嘴臉，破產成了杰斐遜縣最后的選擇。

更苦的日子

在美國，州轄縣、市等地方政府有廣泛的發債權。全美地方債市場目前規模約為3.7萬億美元。有權發債就意味著有破產風險。從1934年美國有成文的關于地方政府破產的規定以來，已經有超過600個縣市的地方政府申請過破產。

最近的案例是2011年3月，賓夕法尼亞州首府哈里斯堡市政府因無力償還3.1億美元的垃圾處理工程債務向法院申請破產；8月，羅德島的中央瀑布市因無法維持龐大的養老金體系而申請破產。

政府可以破產，但卻不能不還債，不能不干活。依據《美國破產法》的規定，破產僅僅是一種臨時保護，讓地方政府財政收支避免陷入惡性循環之中不能自拔。

但為了獲得這種臨時保護，地方政府從破產之日起，苦日子就來了。除了普遍的裁員、降薪、凍結政府招聘之外，像樣的政府財產都可能被拍賣用于還債。比如，政府只能保留不超過20%的公車，更別想保留那些別墅式、花園式的辦公樓，政府將會被趕去廉價的旅社或舊居民樓、廢棄的廠房辦公。

3月的哈里斯堡市破產案例，咨詢公司就建議出售城市標志性建筑、文物和博物館。其他的應對方式，還有在法律授權范圍內增稅，或提高公立大學學費；消極的方法包括，減少公共服務，比如削減警力、減少照明、道路維修和街道清潔服務，關閉公共圖書館，甚至將監獄外包，交給私人運營。

由于杰斐遜縣早已進行了大規模裁員，公共服務就成了下一個犧牲品。分管財政的縣政府委員吉米·史蒂芬告訴南方周末記者：“一切憲法不作要求的公共服務都在可削減范圍之內。”比如，過去35年，法院取保候審時，對嫌犯進行背景調查和藥檢的費用由政府承擔，如今這一支出被終止了，每年將省下50萬美元。

對于杰斐遜縣的普通居民來說，政府破產、削減公共服務遠不是世界末日。至少和他們日常生活相關的教育、醫療和其他必需的福利都不會遭到大幅削減。

清華大學中美關系研究中心主任助理刁大明博士對南方周末記者介紹：“美國普通居民接受的公共服務是多層次的。美國的州政府、縣政府、市政府、學區管理委員會等機構重疊設置，提供的公共服務也互不相同。因此，縣政府破產的影響相對有限，而且對不同人群的影響也有區別。”

南伯明翰學院的中國留學生周孟恒告訴南方周末記者，身邊的美國同學都沒有受什么影響，“大家甚至覺得這是一件挺好笑的事”。

受影響最大的主要是布什這樣被辭退的政府雇員。“我已經42歲了，重新開始沒那么容易”，布什告訴南方周末記者，“我當然希望杰斐遜縣能出臺新的薪酬稅，州政府再給一些撥款，這樣情況才能好轉起來。”

當然，還有縣政府信用和聲譽。伯明翰法學院教授理查德·默克（Richard Mauk）向南方周末記者指出：“申請破產保護的政府，在未來幾年都別想再發債融資了。”

納稅人總是倒霉的群體。在破產保護期間，據估算，杰斐遜縣為請律師、會計師和證人等的開銷將達到平均每月100萬美元，而這些錢都要納稅人掏腰包。

“問題不會在短時間解決”

在杰斐遜縣宣告破產的一周前，曾有五十多人到位于伯明翰市的縣政廳前，要求“占領伯明翰”。居民們抗議可能出現的下水道排污費用上漲，同時反對政府與華爾街的債主們達成任何新的償還協議。與“占領華爾街”的人們一樣，杰斐遜人痛恨將本縣拖入債務深淵的華爾街大鱷，尤其是摩根大通。

此前，這些華爾街的債權人曾聲稱，如果不能與縣政府達成債務協議，就要將杰斐遜縣居民的下水道排污費一次性抬高25%。

“占領伯明翰”的人們沒有想到，他們的要求會以縣政府破產的方式得到實現。至少目前來看，排污費和償還協議都將擱置一段時間了。

摩根大通在杰斐遜縣申請破產保護后立即發表聲明，對這一決定表示遺憾；在該縣破產之前，以摩根大通為首的債權人已經同意將其債務有條件減免至21.9億美元。

但杰斐遜縣政務委員會主席大衛·卡靈頓對債權人的讓步并不領情，他在自己的Twitter上寫到：“摩根大通今年有最好的業績，而杰斐遜縣今年卻因財政困難導致近1000名公務員失業。這是違背良心的！”

無論如何，申請破產保護并不能讓杰斐遜縣政府擺脫債務。對于杰斐遜縣來說，還錢的辦法還得自己找。但一段時間不會被逼債，足以讓杰斐遜縣委員們重新看到希望。

中國政法大學教授、破產法專家李曙光指出，破產保護只能是“為解決問題提供了一個機會，讓雙方坐下來好好想想可行的辦法。在現實當中債務人債權人各自有各自的痛苦，破產法能有效地幫你消減痛苦，讓你迅速地獲得一個新的出發點”。

杰斐遜縣被辭退的政府雇員們也在苦苦尋求新的出發點。

只有高中文憑的布什一邊在朋友那里打零工，一邊盼望著縣政務委員會能夠扭轉財務頹勢，結束自己的“無限期無薪休假”。

“無論如何，我會等著看看縣政府是否會讓我們回去工作，”布什說，“我會等下去，爭取盡量多的政府補償，畢竟我已經為政府工作了9年。”更重要的是，雖然布什長期“待業”，但只要沒有正式解雇，政府每個月都還要替他交一部分醫療保險，這對他的家庭是一個保證。

剛剛“放假”的時候，他說：“我現在可以不做臨時工，找個公司做一份正式工作，但我不想這么做。我想等等看9月底縣政府會不會叫我回去上班。”

7月4日是美國獨立日，布什的記錄是：“今天睡過頭了，早上八點才起床。九點半，開始剪草坪……然后和布雷克玩了一個多鐘頭的投籃。現在在做奶酪漢堡。還算不錯的一天。”

8月24日，他寫下的是：“我現在還在待業中。過去三周，我沒怎么接到活兒，賬單已經要堆積成山了。拜托了！”

11月7日，他去縣政務委員會主席卡靈頓的Facebook頁面上提問，“是否有可能在圣誕節前回到政府繼續工作”。

卡靈頓的回答是：“如果我是你，我大概會作出‘問題不會在短時間內解決’的判斷。不僅是圣誕節前，也許你永遠不能回到政府工作了……我建議你積極地尋找下一份工作。”

這是卡靈頓的標準答案。向他尋求幫助的下崗公務員不止布什一個人。

兩天后，卡靈頓宣布，杰斐遜縣正式破產。

（摘自《南方周末》）