源頭、目標、過程:理解黨建責任制的三個維度

程勉中

源頭、目標、過程:理解黨建責任制的三個維度

程勉中

分析黨建責任機制的動力機理及其實踐走向，要從工作源頭、目標管理和過程控制三個關鍵層面入手。在工作源頭上，關鍵是強化黨建責任的落實，構建縱橫結合、上下貫通的組織領導體制;在目標管理上，需要明確管黨目標與責任主體，形成權責統一的責任考評體系;在過程控制上，必須加強協調與監控，堅持分類指導，健全完善協調互動的有效監控機制。

黨建責任制;組織領導體制;目標管理;過程控制;黨的建設

黨的建設要取得切實成效，必須貫徹黨要管黨的原則，強化各級黨組織責任意識，明確管黨目標，落實黨建工作責任，建立健全各司其職、齊抓共管的黨建工作責任機制。對于黨建責任制的理解可從三個層次的維度作分析，即在工作源頭上，形成上下貫通的組織領導體制;在目標管理上，明確權責統一的責任考評體系;在過程控制上，健全完善協調互動的有效監控機制。

一、源頭抓總:上下貫通的組織領導體制

黨建責任機制的建設，應充分發揮各級黨委牽頭抓總的作用，整合黨群部門和政府職能部門力量，建立起上下貫通的組織領導體制，最大限度地發揮黨的政治優勢。

(一)從組織領導體制上強化黨建責任的落實

領導干部表率作用是關鍵，組織領導體制是基礎。因而必須從源頭抓起，加強對黨建責任的領導認知，建立健全上下貫通的組織領導體制。

作為執政黨的中國共產黨，如何適應新時期發展的基本要求，探索科學的領導方式和執政方式，是一個十分重要的問題。在慶祝中國共產黨成立八十周年大會上的講話中，江澤民曾指出:“要按照總攬全局、協調各方的原則，進一步加強和完善黨的領導體制，改進黨的領導方式和執政方式，既保證黨委的領導核心作用，又充分發揮人大、政府、政協以及人民團體和其他方面的職能作用。”〔1〕黨的十六屆四中全會《決定》明確要求，“按照黨總攬全局、協調各方的原則，改革和完善黨的領導方式”。〔2〕“總攬全局”，要求各級黨委堅持把主要精力放在抓方向、議大事、管全局上，集中精力抓好帶全局性、戰略性和前瞻性的重大問題，把握政治方向、決定重大事項、安排重要人事、抓好宣傳思想工作、維護社會穩定，有效地實施黨在各個領域的政治、思想、組織的領導。“協調各方”，要求各級黨委從推進全局工作的要求出發，統籌協調好黨委、人大、政府、政協以及人民團體和其他方面的關系，統籌安排好紀檢、宣傳、統戰、政法、群眾團體等方面的工作，使之各司其職，各盡其責，相互配合，形成合力。黨委總攬但不包攬，協調但不取代，各方的事情仍由各方去辦。這一原則的提出，對加強和完善黨的領導體制具有十分重要的意義。

(二)構建縱橫結合、上下貫通的組織領導體制

組織領導體制建設的基本要素包含三個方面:一是領導結構。領導結構的合理化，是提高領導集體系統功能的關鍵，也是有效落實黨建責任的保證。領導結構合理化應當反映出整體、互補、穩定和高效的特性，建設結構合理的領導班子是一項長期的戰略任務。與此同時，領導結構的合理化也從領導系統內部的權限劃分關系中體現出來，這種關系通常表現為上下領導層之間的縱向隸屬關系，以及各部門之間平行協作的橫向關系。二是組織形式。組織領導體制中領導內部權限必然表現在相應的組織形式上，組織形式是領導權限關系的載體。三是組織制度。組織領導體制也可以說是一種組織制度，通過制度將權限劃分關系規范化、合法化，成為一種有組織權威的約束力。制度的核心是職、權、責、利相統一的領導工作責任制。組織領導體制也可以說是一種干部使用和管理方式，因此干部使用和管理方式也是組織制度的重要內容之一。

黨建責任機制的建設，要以全面創新黨的建設為工作抓手，切實落實領導職責，把抓黨建“主業”作為各級黨組織的重要內容，擺上議事日程，牢固樹立黨組織“一把手”抓黨建的責任意識，堅持黨組織主要領導負總責，層層落實黨建工作責任。其分層落實的路徑，首先是在市級層面上，要建立由市委統一領導，組織部門牽頭抓總，各級黨組織共同參與的組織領導體制，增強協調推進的合力。對工作中遇到的重點、難點問題充分研究，創新理念，提出前瞻性、針對性的意見，指導黨建工作扎實推進。其次是在縣(市)、區委和鎮 (街道)黨 (工)委層面上，要健全黨委統一領導、職能部門共同參與的黨建領導制度，形成縣 (市、區)委、鎮 (街道)黨(工)委、村 (社區)黨組織的垂直領導與鎮(街道)黨 (工)委、園區黨工委、村 (社區)黨組織層次上的橫向協調相結合的城鄉基層黨建領導體制架構，做到上下貫通，點線結合，整體推進。(圖1)黨建責任領導體制的實踐特性可以從三方面來看:一是在體制模式上，是一種縱橫結合、區域化聯動協調的體制模式;二是從權限劃分上，要體現縣 (市)、區委工作重心下移，鎮 (街道)黨 (工)委處于落實黨建責任的基層節點上，需要充分發揮領導核心作用;三是在組織結構上，應力求條塊結合，體現出整體性。

二、目標管理:權責統一的責任考評體系

在完善黨建責任制的過程中，要重視目標管理，形成權責統一的責任考評體系。堅持“量化目標、強化責任、嚴格考評、兌現獎懲”的原則，以績效考核為總攬，使黨建工作由軟任務轉變為硬指標;以落實責任為關鍵，體現黨建工作的發展導向;以分類指導為方法，針對不同類別黨組織制定黨建績效考核指標;以強化保障為基礎，把考核結果與領導班子和干部任用、獎懲結合起來。加強對黨建責任落實情況的督查，及時解決存在的問題。

(一)明確管黨目標，落實責任主體

在當前中國政治體系中，壓力型體制是地方黨委和政府為了加快本地社會經濟發展、完成上級下達的各項命令任務而構建的一套把行政命令與物質利益刺激結合起來的機制組合。通常由三個部分組成〔3〕:一是數量化的任務分解機制。體現為在制定社會經濟發展目標和上級下達任務后，黨委、政府把這些目標和任務用目標責任的方式進行量化分解，通過簽訂責任書的形式層層下達到下級組織和責任人，要求在規定的時間內落實完成;二是各部門共同參與的問題解決機制。常規方式是要求各部門的工作圍繞黨委、政府的工作計劃和重點進行安排，特殊情況下由各部門抽調人員或者整個部門一起行動，完成來自上級的臨時性任務或工作;三是多層次評價體系。對于完成目標責任考核指標的組織和個人，在采用傳統的精神獎勵之外，還增加包括提資、提拔、獎金等物質獎勵。在懲罰上，一些重要任務實行“一票否決”制。〔4〕建立健全并落實黨建工作責任制，是強化黨要管黨意識，確保黨的建設常抓不懈的重要保證。黨建責任較之于其他類型的工作責任體系，更加側重于對基層黨的建設全面覆蓋、組織創新、資源整合，以及基層黨組織的戰斗堡壘作用的發揮、黨員的先鋒模范作用的發揮和黨員領導干部駕馭科學發展的全局能力、民主作風和廉潔自律等方面落實任務，明確責任。

新形勢下健全黨建工作責任機制，重點要抓住領導帶頭和嚴格責任兩個方面。按照“責任制管責任人、責任人管一班人”的要求，落實抓黨建的目標責任制，真正形成一級抓一級、一級帶一級、各職能部門相互配合、齊抓共管的工作機制，嚴格目標責任考核，把履責情況同獎懲掛鉤。做到責任層次分明，職責范圍明確，互不交叉，又互相協調，實現有效領導。各級黨委應圍繞黨建工作目標和階段性任務，從抓好基層黨建工作規劃、制度和措施的落實，健全黨的組織體系，擴大黨的工作覆蓋面，加強基層黨組織領導班子建設和黨員隊伍建設，整合工作資源，加強保障措施建設，做好督查整改等諸方面，明確黨建工作的責任目標。通過適當增加權重，要求各級黨組織圍繞黨建責任的主要任務，堅持黨委主要領導負總責，明確責任部門和責任人，完善黨建工作責任主體，全面落實黨建工作責任制，形成指向明確、措施剛性、反應迅速、監督有力的責任制度體系。在工作運行中，整合配置黨建資源和工作力量，形成由組織部門牽頭負責，相關部門各司其職、協調配合、齊抓共管的黨建責任貫徹體系。

目標管理是對黨建工作責任進行督查考評的重要抓手，對實現黨的建設與發展具有導向作用。黨建工作目標責任的確立，要求各級黨組織細化領導干部抓黨建工作的內容，建立并完善管黨目標體系，加強檢查考核，促進管黨責任的落實。組織部門及時總結推廣基層在實踐中創造的落實黨建目標管理責任的經驗做法，用制度的形式加以規范和完善。如:堅持權責一致和誰主管誰負責的原則，黨政主要領導帶頭抓組織部署、抓教育監督、抓制度執行，及時研究解決基層黨建工作中的重要問題和突出矛盾;對第一責任人履行目標責任情況進行檢查督促，尤其在考核工作實績時把履行第一責任人職責情況納入考核范圍;通過與機關各職能處室簽訂重點工作目標任務書、與基層黨組織簽訂黨建目標責任書的形式加以落實和推動，把任務分解到職能處室，把責任落實到基層黨組織，形成橫向到邊，縱向到底的黨建工作機制和責任網絡。領導班子成員要把履行抓黨建工作責任情況作為年終工作述職重要內容，考核結果作為領導班子及其成員工作實績評定的重要內容，作為領導干部選拔任用、獎勵懲戒的重要依據。

(二)注重權責統一，強化責任考評

考核評價是加強黨建工作組織領導的重要手段，只有建立起科學的考核評價體系，才能指導黨的建設沿著正確的方向發展。圍繞黨建工作的目標責任，要通過建立健全權責統一和分類管理的考核問責制度，強化考核剛性，確保逐項落實到位。有效發揮上級黨組織對下級黨組織的評價職能，強化群眾對黨員、黨員對黨組織、下級黨組織對上級黨組織的監督職能，促進各級黨組織和廣大黨員履行職責，構建黨建工作客觀、公正、系統的考核評價體系。

一是制定分級考評體系，突出考核評價的實效性。建立健全黨建工作考評體系，是一項既具穩定性又具動態性的較為復雜的工程，其目的是促進基層黨建工作更加科學規范，為黨的建設長效機制提供重要保障。建立科學的績效評價考核體系，目的在于引導各級黨組織自覺轉變發展觀念，圍繞城鄉基層黨建工作階段性目標任務，完善目標管理和考核制度，并把黨組織書記抓基層黨建工作責任的落實情況作為考核的重要內容，加強定期檢查和專項督查。應按照“一級管理，兩級考核”的要求，通過分級負責，落實對黨建工作的考核檢查。根據不同地區、行業的情況和特點，制定科學嚴密的黨建工作考核綜合評價體系，將其納入各縣 (市)、區、局、直屬單位黨委年度考核體系和干部考核任用體系。實行定性與定量相結合的考核方法，加強對黨建目標任務的動態管理與考核，一旦發現問題，及時整改。“一級管理”由組織部門牽頭負責，協同部門配合，將項目任務分解到有關地區、部門和單位，明確時序進度要求，定期檢查推進情況。 “二級考評”由領導小組辦公室會同有關部門負責跟蹤督促各項工作的推進，定期組織對職能履行、協調配合和任務完成情況作考核和測評。考評主要采取本單位對照檢查、組織填寫征求意見表、工作績效評估、領導小組綜合認定等辦法進行，既要看工作的客觀指標，又要看群眾的認同度、滿意度，年終按照先進單位、達標單位、不達標單位等三個層次作出評價。把考核結果與干部任用、獎懲結合起來，形成對領導班子自身建設、工作實績、群眾公認程度等的綜合評價。

二是拓展考核評價主體，體現考核評價的全面性。在考核指標的制定中，要求體現出先進性引領，對加強城鄉基層黨建工作發揮引導性作用。黨建工作考核評價首先應該是對發展實績的考核。〔5〕按照黨建工作制度和不同領域黨組織的工作目標、任務，用具體、規范和科學的手段，從上級黨委和基層黨員群眾兩個角度，嚴格考核基層黨組織工作目標的完成情況。首先是建立基層黨建工作報告和履責述職制度，由下級黨組織向上級黨委每年定期報告履行抓基層黨建工作責任的情況。上級黨委根據報告和述職情況，結合平時了解掌握的情況，分別對下級黨組織及書記履行黨建工作責任情況進行綜合評議。評議要突出對抓基層黨建工作履職情況的總體評價、存在的問題以及需要改進的工作。綜合評議情況要采用適當方式在一定范圍通報。其次是在基層黨組織自查、上級黨組織考評的基礎上，通過建立基層黨員群眾參與評議機制，形成多元的考核評價主體體系，從不同的角度和側重點對基層黨建工作做出客觀評價，全面了解其實際工作成效。根據述職、民主測評情況，并綜合各單位日常開展黨建工作情況，最后確定述職評議結果。考評結果出來后，黨組織和負責人要根據上級黨委提出的整改要求，制定整改方案，落實整改措施。上級黨委則通過組織檢查、抽查等方式，加強跟蹤督查，使考評成為推動基層組織建設的有效手段。

三是強化考核結果運用，體現考核評價的導向性。考評結果應納入各級領導班子和領導干部年度考核中，與物質獎勵掛鉤，與評選先進、干部任用結合。基層黨組織的工作實績要成為年度目標考核和評選表彰“好班子”、 “五好”黨支部、先進基層黨組織、優秀共產黨員和優秀黨務工作者的重要依據，并作為創先爭優活動的重要內容。對考核結果每年進行通報，及時兌現獎懲，鼓勵先進，激勵后進。考核結果的運用，要有利于增強各級黨組織落實黨建責任的自覺性和責任感。對抓基層黨建工作業績突出的予以表彰;對思想不重視、工作不得力、存在問題較多、沒有達到目標要求的黨組織及相關責任人提出批評，責令限期整改;對不認真履行職責，責任范圍內基層黨建工作存在的問題沒有及時解決，造成不良影響或嚴重后果的，則依據有關規定追究領導班子和相關責任人的責任。

三、過程控制:城鄉互動的協調監控機制

在建立健全組織領導體制和責任考評體系的前提下，還迫切需要經常性地加強對工作的協調與過程監控，起到組織、指導、協調的作用，以保證黨建責任的真正落實。協調與過程監控機制是一種預防和糾偏的制衡機制，是確保實現城鄉基層黨建目標和完成各項任務的重要保證。

(一)工作協調與過程監控

黨建責任機制實施過程中的協調與監控，是使各級黨組織工作內容和作用發揮得以互相協調并形成共建合力的持續過程。同時，基層黨組織建設作為一項社會化、系統性的工程，需要不斷在組織之間進行協作。因此，需要建立起有效的協調監控機制，以便為城鄉黨的建設創造有序運行的高效工作環境。這一機制的功用與要素，可以從三方面認識:(圖2)

圖2 黨建責任機制的協調與過程監控

一是上級黨委與城鄉基層黨組織之間的協調監控。上級黨委在抓城鄉基層黨建的過程中，更多地應該是體現引導性作用。上級黨委的協調監控職責，是引導基層黨組織建立起與黨的制度體系相匹配的內生性規則作為基層黨建工作制度創新的基礎，并建立一套包括反饋機制、信息傳遞與溝通機制以及相應的激勵機制在內的宏觀協調機制。同時監控并協調處理基層黨組織間在統籌共建中的利益沖突和利益分配問題，保障城鄉基層黨建的共建動力。二是基層黨組織之間的相互協調。不同領域的基層黨組織因為其功能與作用發揮的途徑不同，在黨建工作中所承擔的職責與任務也會存在差異性。加強基層黨建是全局性和整體性的工作，要求城鄉黨組織之間必須相互協調予以保障。這就需要基層黨組織在工作中通過分工合作，并在各自所負責的工作領域內保持高度的協調性，保證城鄉黨建工作的順利推進和均衡發展。三是基層黨組織與群團組織、社會組織間的協調監督。基層黨組織所面對的服務對象是廣大人民群眾，群眾的利益需求需要通過黨的領導方能實現，同時黨的建設工作更需要來自于基層群眾的認可與支持。因此，在落實黨建責任的過程中，基層黨組織需要與各種群團組織、社會組織之間保持高度的協調性，從人民群眾的需要出發，努力維護和實現社會公眾的利益，增強人民群眾對基層黨建工作的認知度和滿意度，更好地獲得人民群眾的信任和支持。

就實踐而言，黨建責任機制的協調與過程監控，重點要在強化協調監控的意識，提高協調共建的能力上形成一致認識，同時在機制建設上加以層層落實。一是加強合作發展，提高黨建工作齊抓共管的能力。在各級黨組織的領導下，以共同的目標和價值取向，調動行政部門、群眾組織和社會組織等各方面力量，通過黨群協同共抓，匯成社會化的共同利益，促進城鄉經濟和各項社會事業的協調發展，形成工作的整體合力，從而進一步增強基層黨建的凝聚力，為城鄉基層黨建工作的開展創造有利條件。二是加強過程監控，提高各領域基層黨建協調共進的能力。堅持整體的觀點，建立健全各類黨組織工作協調與監控網絡，以服務方式、服務體系、服務設施為抓手，加強對黨建責任機制的過程控制，重視運行中的監督與反饋，做到合理分工、優勢互補、共駐共建、相得益彰，激發城鄉基層組織和黨員的積極性和主動性。三是加強協調整合，提高黨建資源和各類社會資源共享的能力。上級部門和黨組織要切實為基層服務，堅持重心下移，充分利用組織資源，加強統籌調控的能力，通過調動城鄉各類黨組織的力量，從政策、資金、人才等方面全力支持，為基層黨組織開展工作創造條件。

(二)完善黨建責任的分類指導機制

分類指導是黨長期以來對基層黨建工作形成的傳統，在當前工作中如何處理好繼承與創新的關系，在堅持和運用好黨建分類指導成功經驗的同時，從一些固有模式、習慣思維和做法中解放出來，當前仍然面臨現實難題。基層黨組織的發展是存在著差異化的發展過程，城鄉各地、不同領域的環境、資源和條件千差萬別，基層黨的建設必然存在著起點有高低、進程有快慢、水平有差異等不同的情況和問題。這就要求各級黨組織必須按不同地域、不同類型、不同區位條件、不同經濟水平等，因地制宜，實行分類指導。針對基層黨建工作中出現的實際情況，提出分階段的建設目標和任務，分別采取不同的對策、措施，以不同的發展路徑、不同的實現方式和載體等，因地制宜地進行創新實踐，形成各具特色的基層黨建發展模式。

在分類指導的過程中，要求抓住重點，抓住關鍵環節，選擇并選準突破口。應從不同領域、不同行業實際出發，找準基層黨建工作著力點，有針對性地采取措施，全面推進城鄉基層黨的建設。例如，農村黨建以強村富民為出發點，在農村穩定、農業增效、農民致富上求實效;社區黨建積極拓展服務功能，在“提升水平、促進發展”上求突破;機關黨建將效能建設融入工作全過程，作風建設上做表率; “兩新”組織黨建在“全面覆蓋、強化功能、發揮作用”上求拓展。在積極穩妥地推進“兩新”組織黨建中，要求既重視黨組織的“出生率”，更要重視黨組織的“成活率”，通過聘任專職黨建工作指導員負責“兩新”組織黨建的日常指導工作，開展有效指導，規范建設。針對“兩新”組織面廣量大、情況復雜的特點，要著力搭建交流溝通平臺，建立健全區域性“兩新”組織黨建工作聯席會議制度，形成齊抓共管的工作格局。

〔1〕江澤民.論黨的建設〔M〕.北京:中央文獻出版社，2001.515.

〔2〕中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定〔M〕.北京:人民出版社，2004.18.

〔3〕唐皇風.社會轉型與組織化調控:中國社會治安綜合治理組織網絡研究〔M〕.武漢:武漢大學出版社，2008.254－255.

〔4〕楊雪冬.市場發育、社會成長和公共權力構建——以縣為微觀分析單位〔M〕.鄭州:河南人民出版社，2002. 107.

〔5〕謝晶瑩.構建基層黨建工作考評機制的理性探析〔J〕.中共四川省委省級機關黨校學報，2010，(1).

【責任編輯:朱鳳霞】

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1008－9187－ (2013)06－0042－05

國家社科基金項目“構建具有新蘇南模式區域特色的統籌城鄉黨建工作一體化新格局研究”(09BDJ023)

程勉中，江南大學人文學院研究員，江蘇 無錫 214122。