用“陽光”化解地方債風險

□ 本刊記者 陳沙沙

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用“陽光”化解地方債風險

地方隱性借債嚴重不規范，不符合公共財政的基本要求，透明度低，無法加入有效的制度約束和公共監督，這是最大的問題和風險。

□ 本刊記者 陳沙沙

多年來，出于地方建設與發展的需求，各地政府紛紛繞過《預算法》規定，大行隱性舉債之道，“潛規則強制替代明規則”的局面累積了巨大的債務規模。

如今，在全國財政收入增速趨緩、“新型城鎮化”建設開啟的拐點，地方債因償債能力不足、舉債融資不規范、專項監管缺位等問題，激起公眾關于“債務風險”的隱憂，被外界貼上了“身處懸崖”的標簽。

地方債，儼然成為政府頭上的達摩克利斯之劍，排除其所帶來的潛在風險已提上日程。

2月下旬，《民生周刊》記者采訪了全國政協委員、財政部財科所所長賈康，中國人民大學教授彭真懷，中央財經大學財政稅收研究所所長曾康華。

他們普遍認為，地方債的局部風險正在挑戰“總量可控”。對于全國地方債務的總體評價、核心風險、如何化解、未來趨勢等問題，三位專家給出了各自的觀點。

賈康：地方債已經形成天文數字，存在潛在風險，但所謂“中央棒殺”、“身處懸崖”還言過其實。官方的權威數據是來自2011年審計署發布的審計公告，顯示截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元。

我的核心觀點是，在總量上，我國地方政府的債務和公共部門債務仍然處在安全區，債務率和赤字率都低于“國際警戒線”。但必須注意的是，地方基層財政存在困難，省級以下體制一直沒有真正進入分稅制狀態，大量的地方隱性負債和地方土地財政的偏頗已引發廣泛不滿，存在局部地區危機的隱患。

彭真懷：除了從數據上分析外，更要看到這是一個動態的鏈條，表面上看是地方債，實際是整個金融風險的問題。所以在思考問題時，可以用身處懸崖邊的心態，對決策、制定措施更加謹慎。

曾康華：審計署35號文是官方出具的最權威的報告，但還隱藏著很多信息沒有透露出來，10.7萬億的數字還有空間。但從總體上來判斷，10.7萬億元的地方債務，要經過各級地方政府層層分流，逐年償還。所以這個量并不太大，風險是可控的。

賈康：中國的地方債以隱性形式存在是由來已久的。目前隱性債仍在地方實際負債總規模中唱主角，除了4年來財政部代發地方債外，其它都靠隱性負債過日子。財政部代理發行的每年2000—2500億元的地方債與10萬多億元的總規模無法相比，但這是一個重要的發展陽光融資的開端。大量的隱性負債是“潛規則”強制替代“明規則”形成的。比如，地方融資平臺的出現，主要是地方政府為了避開《預算法》的規定，操縱成立各種被稱為投資公司、路橋公司、城建公司之類的法人實體，再以法人身份發行項目債、公司債之名，變相發行地方公債和市政債，并向銀行舉借大量貸款等，近幾年還出現了信托（理財產品）等其它形式。

賈康：目前，地方隱性借債嚴重不規范，透明度低，不符合公共財政的基本要求，極不利于有效的制度約束和公共監督，這是最大的問題和風險。

財政部財科所所長賈康（左）、中國人民大學教授彭真懷（中）、中央財經大學財政稅收研究所所長曾康華（右）普遍認為，地方債的局部風險正在挑戰“總量可控”。圖/受訪者提供

尤其在低端欠發達地區，地方變相舉借債務的情況更加紊亂，存在著地方負債與其還本付息能力的嚴重錯位。比如，村鎮一級雖然一般沒有實體公司，但是鄉村干部是拿財政工資的，政績考核要求“達標”，包括前些年鄉村小學必須按“普九”要求建設到位，不達標施行“一票否決”。在壓力之下，一些地方基層干部拆東墻補西墻，一直借到高利貸。

如果等到問題充分暴露、累積矛盾被觸發，“救火”的社會代價將會非常大。其實，制度建設是最核心的問題，制度建設又迫切需要得到立法進程的配套。

賈康：在審計署披露10.7萬億元的全國地方隱性負債規模后，促使各方開始進一步考慮加強管理的要求，已初步形成一個有關部門協同配合的監督制度框架。

根本的制度建設需要構建一種陽光化的、全程的、可靠的、持久的、可預期的監督。從準備發債開始到使用后取得回報的前景如何，以后都要有公眾參與的討論和嚴密的整體決策程序。這樣才能提高發債的質量，有效保證風險得到規避，所以現在應進一步強調“疏堵結合”、“治存量、開正門、關后門、修圍墻”的制度與法規建設。

賈康：對于已經形成天文數字的地方隱性債，我認為應該有堵有疏、疏堵結合。從中長期看，應該注意“堵不如疏”，這是大禹治水的古老智慧。

簡單說，“堵”對現實情況不會起多大作用。比如說地方融資平臺，早已是法不責眾。在最活躍的長三角、珠三角、遼寧、重慶等很有發展生機的區域，都在充分運用地方融資平臺機制。

我國地方政府籌資體制的不足主要在于缺乏陽光融資機制。我們的建議，思路上強調走向陽光融資，具體化到“十二字”方針，即“治存量、開前門、關后門、修圍墻”。也就是說，在治理、消化已有地方債務的同時，應該運用陽光融資和透明、可預期、受公眾監督、講究規范、有利于控制風險的地方債，去置換、替代不規范、風險不容易控制、不健康的地方融資平臺等形式的隱性負債。

此外，還應建立應急機制等規范制度，堵住潛規則。今后從舉債的形式看，公開和顯性化的“陽光融資”，是防范公共風險的制度建設與治本之道。

彭真懷：地方債務一定要分門別類，誰家的孩子誰盯，跟地方政府共同去處理這個債務風險。如果轉化為呆帳、壞帳、死帳，國家就要承擔。

賈康：這個不好預估。經過多年努力，有了一些進展，像財政代理發行地方債、4個試點省市可以自行發債等等，但立法方面還有阻力。去年人大討論的《預算法》修訂案草案第二稿，退回到了老法表述，沒有體現立法規范與服務現實的實質要求。地方債陽光融資勢在必行，這樣才有利于消解天文數字隱性債的發生機制，有效防范風險。

□ 編輯 郭鐵 □ 美編 徐政