農村公共服務供給績效評估體系研究
——以鄱陽湖生態經濟區為例

江永清

(江西農業大學人文與公共管理學院，南昌 330045)

一、問題的提出

西方政府治理對績效測量給予了高度重視。新公共管理運動開展以來，以政府績效評估(Government Performance Measurement)為代表的績效運動是政府生產力提升的一項重要措施。1993年，美國政府績效結果法案(The Government Performance and Results Act，簡稱GPRA)的通過，標志著績效評估成為政府治理的一項基本政策。國外學者(主要是英語世界的學者)對政府績效評估的研究起步較早，成果較為豐富，而且從經濟學、管理學、政治學等多種途徑進行研究，具有較深厚的理論積淀。國外的政府績效評估實踐和研究大致可以分為四個階段［1］。第一階段:萌芽階段，從20 世紀初至20 世紀40年代。歐文·休斯在《公共管理導論》中指出，政府效率表現為政府效能。政府效能指政府生產力、政府運行質量及施政效果等，衡量政府效能的標準通常是“四E”:經濟(Economy)、效率(Efficiency)、效果(effectiveness)、公平(Equity)［2］。第二階段:起步階段，從20世紀40年代至70年代。不同于萌芽時期，早期的績效評估研究事實上是傳統行政模式的延續，又被稱為“效率研究”。第三階段:發展階段，從20 世紀70年代至80年代。第四階段:深化階段，從20 世紀90年代至今。政府績效評估在美國興起。奧斯本和蓋布勒認為戰略計劃是檢驗組織或社區目前及將來狀況的過程，它通過設置目標，推進戰略目標的實現，并測定最終的結果;主張提高績效，按照“效果而不是按照投入撥款”［3］。

國內現代意義上的政府效能建設研究起始于20 世紀90年代中期，迄今為止大致經歷了三個發展階段。第一階段(1994－1999):初步探索階段，主要是對政府效率問題的關注，提出效率測定和研究的基本問題;第二階段(2000－2003):研究的拓展階段，包括西方國家政府績效評估的相關研究和系統介紹以及國內政府績效評估活動的評價研究。第三階段(2004－至今):研究的系統化、精細化和創新階段。

在新公共管理運動興起之后，新公共服務理論也在對其揚棄與批判的基礎上，提出了政府的服務職能創新與責任路徑。而在本文看來，新公共服務本身也涉及能力與績效的評估問題，而且這種測量和評估更能促進服務責任的落實和責任的改進。這與政府的責任是“服務而不是掌舵”［4］并不矛盾:新公共服務強調責任和服務質量問題，新公共管理強調服務的效率和服務方式以及成本節約問題，目的是建立一個“少花錢多辦事的政府”。

公共服務和績效評估的融合，為政府公共服務的質量提升提供了一個新的視角。而績效評估研究進入新的細化和深化的研究階段，對于不同類型、不同區域、不同層級公共部門績效評估已經成為績效評估發展的新動向。本文的研究正是在上述研究的理論基礎上，對區域性和農村的公共服務能力進行績效評估體系研究。

農村公共服務的供給是屬于一個具有特殊性的領域，其供給的績效指標評價體系應當突出何種特色?如何從眾多的農村公共服務項目中選取較為重要的績效指標進行評價?不同的區域是否有不同的權重系數和評價方法?本文嘗試結合農村公共服務的實際特點，對農村公共服務的績效體系進行生產、生活、生態三個層面的構建，試圖回答第一個問題;通過實地調查和問卷調查，根據農民的實際需求和進行有效的指標效度分析來回答第二個問題;在此基礎上，本文依據《鄱陽湖生態經濟區規劃》及江西省政府《鄱陽湖生態經濟區規劃實施方案》，結合鄱陽湖生態經濟區農村公共服務供給的實際，并對專家德菲爾法和模糊評價分層分析的方法，通過對現有農村公共服務評估體系進行賦值和系數分配，并對鄱陽湖生態經濟區26個市縣農村公共服務能力與績效評價體系進行測算，以此來回答第三個問題。

二、鄱陽湖生態經濟區農村公共供給績效評價指標構建

《國家基本公共服務“十二五”規劃》將基本公共服務的范圍確定為:公共教育、勞動就業服務、社會保障、基本社會服務、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化等11個領域的基本公共服務，含80 項具體服務標準。而專門為農村設計的公共服務涉及6個類別，8 項具體服務標準。

本文通過問卷調查和實地走訪的方法，發放《鄱陽湖生態經濟區農村公共服務供給機制創新調查問卷》560 份，實際回收460 份，有效問卷387 份。其中，男性67%，女性33%;農民55%，鄉鎮居民28%，基層農技人員13%，縣鄉干部4%。根據《鄱陽湖生態經濟區規劃》與鄱陽湖生態經濟區實際，本文將各項關注度超過50%的指標納入農村生活服務、農業服務、農村生態服務三大類之中，每部分由一級指標評價及由若干二級指標和三級指標構成，如表1 所示。

《鄱陽湖生態經濟區規劃》提出大力推進社會主義新農村建設，改善農村生產生活條件，提高公共服務水平，促進農村經濟社會全面進步，建設富裕文明、安寧祥和的美好家園，推進農村土地整治，打造生態家園，加強基礎設施建設，完善村內供水管網和排水溝渠，大力開展農村環境綜合整治，以改善村容村貌為重點，實施農村清潔工程，開展垃圾集中處理，因地制宜建設農村生活污水處理設施，不斷改善農村衛生條件和人居環境，豐富農民閑余文化生活。本文通過調查分析認為鄱陽湖生態經濟區規劃提出的農村公共服務實際上不僅包括生活類，而且實際上包括生產類和生態類。從生活、農業、生態三個角度入手建立了一級評價指標，符合規劃的要求，也符合大多數研究者的基本共識。為了使指標體系層次分明，本文在三個一級指標中進一步劃分出12個二級指標，并在此基礎上劃分出24個三級指標;每個二級指標一般會對應公共服務的能力和績效的雙重指標，從兩個維度來進行估價和核算。

二級指標的設置依據是根據一級指標，用一級指標包含的內容，并結合國家十二五基本公共服務規劃體系，按照鄱陽湖生態經濟區和江西省建設富裕、和諧、秀美新農村的決定，進行綜合權衡來取舍。三級指標是按照二級指標的測量需要，從客觀程度和主觀努力的績效和能力雙層面來考量。

1.生活類標體系設置依據及其主要內容說明

生活類服務包括農村教育服務、農村文化服務、農村醫療衛生服務、農村社會保障服務、農村生活設施服務六個部分，每個部分包含2個二級指標。這些指標分為靜態的能力指數和動態的績效指數。每個三級指標作為二級指標的50%的權重，如農村醫療衛生服務的指標將合作醫療的覆蓋比例作為面上飽和度指標，合作醫療的整體報銷比例作為強度指標;農村社會保障的參保率和保障的實際水平兩個二維指標。這些指標的設置符合中央的政策文件和鄱陽湖生態經濟區規劃的原則要求。

2.生產類指標設置依據及其主要內容說明

生產類服務設計的指標包括農技推廣、農技補貼政策和動植物疫病防治和生產性基礎設計。(1)二級指標良種示范推廣服務中包含的三級指標是優質品種增收率。《鄱陽湖農業規劃》中指出，良種推廣工程重點是通過加大優良品種的研發、引進，加快水稻品種的更新換代，平均每年選育或引進大面積增產潛力較大的品種35個以上，其中本省選育25個;良種推廣覆蓋率，《鄱陽湖農業規劃》指出實現良種寬覆蓋，平均每年推廣增產潛力在5%的高產、穩產、優質品種面積3000 萬畝，累計推廣2.4億畝，到2015年良種覆蓋率達到98%。(2)農機推廣納入評估，可以衡量政策服務的效率;而機耕面積占耕地面積比重，主要是農機服務的執行績效。《鄱陽湖農業規劃》的目標是到2015年基本普及水稻機耕、機收。農機總動力達到5000 萬千瓦，水稻機耕比重達到85%、機收達到70%，機插比重力爭達到40%以上;力爭全省綜合農業機械化水平達到50%，這也是提出績效指標的重要依據。(3)二級指標動植物防疫服務中包含的三級指標是:動物疫病損失率和植物病蟲災害損失率。動植物防疫工作與績效結合，就需要考量農業病蟲害的損失狀況。《鄱陽湖生態經濟區規劃》指出病蟲災害是規劃區農業生產的重大威脅，防災減災工作非常重要，防災減災任務十分艱巨，目標是將總體病蟲害損失率控制在3%以內。(4)二級指標水電灌溉服務中包含的三級指標是:農村電力排灌覆蓋率和有效灌溉面積占耕地總面積比重。隨著農村農業的機械化、現代化，電力的發展顯得尤為重要，《鄱陽湖農業規劃》的目標是到2015年稻田的有效灌溉面積達到90%以上。這兩者對于農業生產來說是必需的考核指標，因為水利是農業的命脈，農業服務不可能脫離這項指標。

表1 鄱陽湖生態經濟區農村公共服務能力評價體系

3.生態服務類指標的設置依據及其主要內容說明

在生態服務中的二級指標中，水土保持服務中包含的三級指標是水土流失面積的比重和水土流失治理比率。《鄱陽湖生態經濟區規劃》指出強化水土保持，以小流域為單元，綜合治理水土流失，大力推進水土保持生態修復工程，加大封育保護力度，促進水土流失輕微地區植被恢復。

二級指標生活環境服務中包含的三級指標是:農村生活污水集中處理率和農村生活垃圾集中收集處理率。《鄱陽湖生態經濟區規劃》中指出積極開展村鎮生活污水處理設施建設，率先建成濱湖控制開發帶鄉鎮污水處理設施;推進農村生活垃圾處理，推行“村收集、鄉轉運、縣處理”的城鄉垃圾一體化處理模式，開展農村垃圾無害化集中處理，因地制宜探索科學合理、經濟便利的多種垃圾處理模式。

二級指標生產環境服務中包含的三級指標是:生態測土配方施肥覆蓋率和高毒農藥使用和無機肥施用減少率。《鄱陽湖生態經濟區規劃》指出加強農業面源污染防治，推廣測土配方施肥技術，鼓勵使用有機肥和農家肥，核心示范區測土配方施肥技術應用面積達到100%;農藥使用量減少，推廣生物防治技術，鼓勵使用高效低毒低殘留農藥，減少農藥施用量。這些規定直接成為指標設置的意見。

三、基于分層法的農村公共服務績效指標權重賦值

分層分析法(Analytic Hierarchy Process 簡稱AHP)是將決策有關的元素分解成目標、準則、方案等層次，在此基礎之上進行定性和定量分析的決策方法。該方法是美國運籌學家匹茨堡大學教授薩蒂于20 世紀70年代初，在為美國國防部研究“根據各個工業部門對國家福利的貢獻大小而進行電力分配”課題時，應用網絡系統理論和多目標綜合評價方法，提出的一種層次權重決策分析方法。

對公共服務績效指標進行評估，就需要按照一定的比例和權重對公共服務的指標進行賦值。而農村公共服務能力評價的主體是農民本身，所以只能以農民自身的偏好和實際需求為基礎賦值，并結合基層政府相關部門和專家的意見，然后進行加權平均并分層分析，從而得出各自指標的權重，為整個能力評估的排名提供算術基礎。

對于指標體系的權重問題，本文設計了《農村公共服務指標的專項調查表》，面向基層干部、基層農技人員、農戶和鄉鎮居民共發放500 份，回收420 份;然后結合第一輪的問卷調查進行分析和整理，得出的數據庫，通過輸入AHP 軟件進行計算，得出一級指標和二級指標各自的權重。

基本分析過程和數據如下:

第一步，構建層次結構分析模型。

第二步，進行指標比較和錄入。通過軟件直接錄入，然后進行數據矩陣分析和判斷。判斷的方法是采用標準的問卷調查表結合調查問卷進行。

圖1 農村公共服務指標體系層次結構分析模型

下列各組比較要素，對于“農村公共服務”的相對重要性如何?

表2 公共服務偏好問卷調查表的基本分析方法

二級指標的調查表類似，這里不一一展開。

第三步，計算分析結果:

表3 鄱陽湖生態經濟區三類服務的權重

結果說明，對于農村公共服務而言，生產和生活服務對于農民幾乎同等重要。

四、對鄱陽湖生態經濟區26 縣市的實例分析

基于農村公共服務的權重計算和鄱陽湖生態經濟區各市縣農村公共服務指標的可得性問題進行權衡，本文從江西省統計年鑒、鄱陽湖生態經濟區38 各縣市區的統計年報、財政預決算報告、以及政府工作報告對相關指標進行收集和處理，計算26個市縣的農村公共服務績效指數(見表5)。

五、研究結論

第一，從農村公共服務績效評估的指標體系構建而言，合理設置類別和形成一個具有農村特點的績效評價體系具有十分重要的意義。在現代農業發展和建設社會主義新農村的背景下，農村公共服務應當克服單純的生活類服務的傾向，形成生產、生后和生態的一種立體服務模式。這一模式決定了農村公共服務供給的績效體系必然要超越國家十二五基本公共服務規劃的框架，探求農村特點的績效評價指標體系。而就鄱陽湖生態經濟區而言，農村公共服務的特色就在于把生態農業和生態生態保護服務作為績效評估的重要因素，并且賦予較高的權重。從而形成了一種農村生產、生活和生態績效立體的評價指標體系。

表4 農村公共服務評價指標權重和賦值結果

表5 各市縣農村公共服務能力指標綜合排名

第二，農村公共服務績效評估不等同于財政對公共服務的投入高低，也不同完全同步于經濟增長績效，而是一種考量綠色發展和生態保護的綠色績效。因此，在一種綜合評估的績效體系下，地方政府需要繼續加大對農村生態和生活服務的傾斜，將發展建立在惠及百姓和推動可持續發展上，才能夠取得更高的績效。所以需要轉變政府職能，建立公共財政，在提高財政支出效率的同時，強化經濟效益、社會效益和生態效益的統一。

第三，農村公共服務指標體系構建具有探索性和開創性，但也需要逐步研究、完善。基于德菲爾法和分層分析法的分析，重要的因素取決于真正的公共服務評價的專家——農民自己。因此，農民和農村問題專家的權重都不可偏倚。需要說明的是，本研究涉及鄱陽湖各市縣排名是基于有限的指標，根據績效指標系數換算而來，不能作為評價各市縣農村公共服務能力的充分依據。

［1］藍志勇，胡稅根.中國政府績效評估:理論與實踐［J］.政治學研究，2008(3).

［2］歐文·E 休斯.公共管理導論［M］.北京:中國人民大學出版社，2001:432.

［3］戴維·奧斯本，蓋布勒.改革政府:企業精神如何改革著公營部門［M］.上海:上海譯文出版社，2006.

［4］珍妮特·V·登哈特.新公共服務:服務，而不是掌舵［M］.北京:中國人民大學出版社，2010:223.