基于科學發展觀視閾下的城鄉發展一體化機制構建

文│許爾君 甘肅省社會科學院研究員

黨的十八大提出到2020年全面建成小康社會，并提出通過“信息化、工業化、城鎮化與農業現代化”同步發展和推進城鄉發展一體化，切實解決好“三農”問題，真正實現城鄉居民收入翻兩番。城鄉發展一體化是一個重要的、系統的、復雜的、涉及面很廣的重大問題，需要我們按照黨的十八大新要求，加快完善城鄉發展一體化體制機制，才能實現城鄉發展一體化，全面提升百姓的幸福指數。

一體化發展戰略機制

城鄉發展一體化是生產力發展的歷史性趨勢，是人類歷史長河中的必然現象，是人類社會的自然歷史過程。要加快推進城鄉發展一體化，就必須堅持從實際出發，著眼于經濟社會和人與自然的協調發展，充分考慮區域長遠發展與品位檔次的提升，高起點定位、高標準設計、科學制定完整的規劃體系。

以規劃引領城鄉發展。城鄉發展一體化，既關系到城市，又關系到鄉村；既關系到工業，又關系到農業、商業等相關行業?？梢哉f，城鄉生產要素的綜合布局、公共資源的均衡配置既關系到整個城鄉經濟結構布局，也成為縮小城鄉差距的首要選擇。對此，這就需要打破城鄉界限，將城鄉發展作為一個整體通盤考慮，統籌科學規劃，整體布局，按照“城鄉發展一體化”的理念，編制《城鄉發展一體化總體規劃》，以規劃修編為契機，全面落實科學發展觀，科學合理地構建城鄉發展一體化為核心內容的城鄉發展空間結構體系，以規劃引領城鄉發展一體化建設，按照“規劃先行，分類指導，先易后難，逐步推進”的原則，梯次推進，為全面建成小康社會，又好又快發展提供規劃支撐。通過統一規劃、布局，促進城鄉經濟、社會、人口、資源、環境的協調發展，加快城市基礎設施和公共服務向農村延伸的步伐。運用市場機制，廣泛動員社會各方面力量參與城鄉發展一體化建設，使城鄉發展一體化建設成為全社會的共同行動。

實施規劃的全面覆蓋。要以統籌城鄉資源、優化城鄉發展空間、實現城鄉發展一體化為目標，實施城鄉規劃的全面覆蓋。實現由總體規劃到次區域規劃、控制性詳細規劃、城鄉設計等層次規劃的編制深化，按照國家最新的科學發展觀和宏觀調控要求，補充到新一輪總體規劃修編中，從而實現總體規劃的有序動態更新。根據城鄉發展一體化戰略，編制城鄉近期建設規劃、空間發展規劃、縣鄉發展規劃、鎮村社發展規劃，城鄉產業布局規劃、商業網點規劃。建立以“城鄉發展一體化”為重點的城鄉發展空間，以開發區、工業功能區、配套園區、生態工業示范園區作為重點加以培育的城鄉產業發展空間、以規劃保留的鄉村居民點為重點的村社建設空間格局。按照控制性詳細規劃整合和規劃成果拼合兩個層面，即根據控制性詳細規劃—風景區規劃—地區概念規劃—外圍城鎮總體規劃—近期建設規劃的順序覆蓋、疊加和校核，之后進行城鄉發展一體化層面成果校核和拼合，形成覆蓋城鄉發展一體化的規劃成果，為城鄉發展一體化提供規劃指導。

探索新農村規劃之路。全面建成小康社會，繁榮農村經濟，縮小城鄉差別，使城鄉由分割到互動、融合，實現城鄉發展一體化，就必須大力推進社會主義新農村建設。而建設新農村的目標是實現城鄉一體化，加快推動城鄉統籌發展，推進城鄉經濟社會發展一體化，建設農民幸福美好家園。新農村建設是一項長期戰略任務，編制新農村規劃是一項全新工作，必須積極探索，大膽嘗試，增強規劃工作的系統性、科學性、針對性和引導性作用，努力塑造深具特色的現代化新農村形象。要結合鄉村實際，有針對性地與設計單位開展合作研究，加強對農村建設與發展規律的探索，豐富新農村規劃的內涵，著力構建“點—線—面”相結合的新農村規劃體系，使規劃的編制、規劃的實施與地區社會經濟的發展結合更為緊密。凡是新建的村民住宅必須按照專項規劃開展，安排到規劃的居民點上，避免農民建房反復拆遷造成浪費。對規劃保留的居民點，加大基礎設施建設力度，集中有限財力改善外部條件和居住環境，提高農村建設的土地利用集約度和各級公共設施和基礎設施服務水平。

加大規劃的指導力度。要始終把科學規劃作為統籌城鄉發展一體化的法定依據。按照總體規劃，形成城鄉一體、相互融合、各規一致、有機銜接的規劃體系，以“一張圖”涵蓋城鄉。實現城鄉發展一體化，歸根到底就是要加快推進農村發展方式變革，也就是說要在國家政策的引導和扶持下，使農村的發展更快，使農民和農村人口及早地過上同城里人差不多的幸福日子。同時通過城鄉發展一體規劃實施，打造“宜居鄉村”，即以推進重點項目建設為龍頭，加快基礎設施建設，全面加強城鄉管理，全力推進新農村建設，創建百姓宜居之地；打造“休閑鄉村”，即借助區位優勢，依托農業基礎，發展現代城鄉一體化的農業及旅游產業；打造“文化鄉村”，即充分發揮文化資源優勢，發展農民業余文藝演出隊，充分利用新市鎮文化廣場與村文化廣場，定期開展形式多樣的小曲、小戲演出，定期舉行大型群眾文化活動；打造“實力鄉村”，即更加注重提高第三產業的引資額度，以產業轉型帶動就業轉型，鼓勵引導百姓經營農家樂等三產項目。

基礎設施建設機制

城鄉基礎設施一體化是城鄉一體化建設體系的重要組成部分，是城鄉發展一體化的重要標志。目前，我國城鄉發展的差距在基礎設施方面特別明顯，要形成城鄉發展一體化新格局，必須加快城鄉基礎設施建設體制改革，堅持把城市和農村作為一個有機整體，著眼強化城鄉設施銜接、互補，逐步健全覆蓋城鄉的基礎設施網絡。

推進基礎建設的融合。推進城鄉發展一體化，必須努力實現城鄉空間結構合理布局，要素資源優化配置，農村產業轉型升級，基礎設施銜接配套，公共服務同等共享。這就要堅持走工業化、城鎮化、農業農村現代化深度融合之路，加快建立以工促農、以城帶鄉長效機制，著力推動城市基礎設施向農村延伸，城市公共服務向農村覆蓋，城市現代文明向農村輻射，逐步形成城鄉基礎設施一體化的條件。以“政府劃格子、社會填空子”理念，樹立“大整合”觀念，按照城市標準規劃建設農村基礎設施，將分散的“村村冒煙”工業企業集中到工業園區，大力發展商貿服務業以更好地服務周邊廣大鄉村。通過實施“新居工程”、享受廉租房、自主購房補貼、公用設施由政府投資配套等辦法，建設農村新型大社區，以板塊名義與城市形成互動，形成新的公共服務圈、文化生活圈。通過構筑大交通網格，打通統籌城鄉發展動力帶，拉動周邊土地增值。不斷加大農村基礎設施管理，建立垃圾收集系統，實現垃圾統一處理；加快水廠、供排水、供熱、天燃氣等基礎設施建設，使大社區居民生產生活條件不斷得到改善。

加快產業結構的調整。基礎設施是統籌城鄉發展的重要物質基礎和支撐條件，雖然大多數設施不生產物質產品，但卻是物質產品社會化再生產過程中的必備條件，缺少這些設施，城鄉一體化就難以維持和發展。這是因為基礎設施的完善會不斷促進產業轉移和城鄉發展一體化水平進程所致。對此，必須通過政策導向、市場驅動、大力推進經濟發展方式轉變和產業結構調整，扎實推進新農村建設，努力形成傳統優勢產業、戰略性新興產業、現代服務業協調發展的新格局，加快構建功能配套、安全高效的城鄉一體化基礎設施體系，形成聯通內外、覆蓋城鄉的綜合基礎設施體系，推進城鄉基礎設施一體化建設。不斷加強政府在城鄉基礎設施一體化建設中的產業布局、推進市場開放和協調基礎設施建設等方面的作用，通過統籌布局，優化經濟資源轉換組織的運作環境，加快區域內城鄉差異化的產業結構調整，推進基礎設施更加完善，實現區域內外經濟資源共享和存量整合。通過市場調節推動資源合理配置和自由流動，實現資源、產品、產業互補，協調發展。

2013年5月6日，國務院總理李克強主持召開常務會議，研究部署2013年深化經濟體制改革重點工作。其中指出，年內還將出臺居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革。

進一步壯大經濟實力。目前，農村面臨的主要問題是發展不足，發展不快，經濟總量小，這才導致基礎設施的不完善。由此，不斷發展經濟，做大經濟總量，壯大實力是加快城鄉基礎設施一體化進程的前提。加快城鄉基礎設施建設需要大量資金和物質投入，沒有雄厚的經濟實力做后盾，推進城鄉基礎設施一體化只能是空談。要通過大力推進工業園區建設，充分發揮工業園區的集聚效應，大力打造工業經濟發展的平臺，堅持以要素集聚和產業升級為核心，以高科技為引領，以節能環保為前提，瞄準重點產業，發展特色產業，推動重大項目、骨干企業向園區集聚，以形成各有特色的產業集群，為加速城鄉一體化奠定堅實的物質基礎。另一方面還要加快農業產業化步伐，依托食品專業園區和農副產品交易市場，扶持一批成長發展性較好、競爭性較強的農業龍頭企業，大力發展特色農業、生態農業，實行規?；洜I，進一步延伸產業鏈條，完善產業配套，壯大產業規模，形成產業集群，打造一批知名農業品牌，加快發展農產品精深加工業，提高農業附加值。

切實保護農民的利益。推進城鄉發展一體化是解決農民問題的治本之策，不僅能使農民在經濟上得到實惠，而且可以使農民得到與城市居民一視同仁的國民待遇，特別在農村教育、文化、醫療衛生以及社會保障方面，使農民與市民、農村與城市逐步縮短差距。可以說，農民是城鄉一體化的利益主體和實踐主體，只有依靠農民群眾，讓農民群眾唱主角，才能達到事半功倍的效果。在推進城鄉發展一體化的各項工作中，要按照建設新農村的要求，把保護農民利益作為推進城鄉基礎設施一體化的出發點和落腳點，切實調整投資結構，把對基礎設施建設投入的重點轉向農村，改善農村生產生活條件，帶動農村經濟發展和繁榮。加快形成政府支持引導、社會資金參與、農民勞動積累相結合的農村基礎設施建設投入機制。重視利用當地原材料和勞動力，注重建設能夠增加農民就業機會和促進農民直接增收的中小型項目。注重保護農民主體利益的政策取向，穩定和完善農村基本經營制度，統籌解決農民城市化中的利益保障問題，努力實現農民在自己土地上富起來的城市化。

城鄉制度改革機制

堅持制度的改革創新是推動城鄉發展一體化的強大動力。推進城鄉發展一體化，既是全面建成小康社會的戰略選擇，也是新形勢下統籌城鄉發展、推進社會主義新農村建設面臨的緊迫現實任務，只有深化城鄉制度改革、突出體制機制創新，才能破除發展的瓶頸制約，努力形成社會管理的新格局。

深化戶籍制度的改革。黨的十八大明確指出：“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化。”要以實現推動可持續發展、強化人才吸引力、維護外來人員權益、促進消費市場啟動和提升歸屬感與凝聚力為目標，為推進城鄉發展一體化提供制度保證，讓人們的遷徙、移居自由取決于更市場化的管理制度：在人口管理技術層面，廢除已經滯后于社會發展的二元管理結構，建立科學化、高效率、城鄉一體的戶籍登記、遷徙、管理體系；在市場經濟發展層面，有利于促進人口的合理流動，建立城鄉發展一體化的統一勞動力市場；在社會發展層面，為建立全面的社會保障系統和個人信用系統提供一個基本的制度模板。要把戶籍制度改革作為推進城鄉發展一體化的重要突破口，盡快消除隱藏在戶籍背后的身份差異和公民基本權利的不平等，并提供均等的就業、住房、養老、醫療、教育等社會保障。堅持關注民生、尊重民意，保障群眾的合法權益，維護社會和諧穩定，堅持便民利民、提高效率，簡化辦事程序，為廣大群眾提供優質服務。

加強土地使用的改革。土地是農村、農民最重要的財富，是城鄉發展一體化中不可缺少的要素。土地使用制度改革涉及城鎮發展用地和農村多項改革的深化，緊連廣大農民及城鄉各方面的利益。要依照中央規定，加強土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償的原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包權，發展多種形式的適度規模經營。積極探索城鎮空間擴張和宅基地有效退出的替代機制，促進城鄉之間土地要素的流動，改善村鎮用地結構，優化各類用地布局，整體提高土地集約利用水平。不斷推進工業化、城鎮化發展水平，使工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中。通過工業向集中發展區集中，加快新型工業化，并以工業化帶動城鎮和第三產業發展，創造農民向城鎮轉移的條件；通過農民向城鎮集中，聚集人氣和創造商機，進一步帶動產業和城鎮發展，為土地規模經營創造條件；通過土地向規模經營集中，轉變農業生產方式，推動現代農業發展，實現農民收入持續增長。

完善農民的產權制度。完善農民產權制度，是增加農民收入、加快新農村建設、促進農村經濟社會和諧發展的重要保障。要積極探索建立農民土地持有產權制度，破除把所有制實現形式視為社會主義制度屬性的誤區，確立公有制、公有產權（包括農村土地公有產權）實現形式多樣化的觀念；破除農村土地農民集體共同所有即姓“公”，農民（農戶）作為主體持有（控制）利用即姓“私”的觀念，大膽進行以“不求所有，但求持有，重在利用，講求效率，追求績效”為目標的農民土地持有產權理論創新、體制創新與機制創新；破除封閉保守、因循守舊的觀念，大力發展以農民土地持有產權為基礎的現代家庭業主公司化經營、“公司+農戶”協作聯合經營、股份合作制經營、現代股份公司經營、現代農科工貿一體化集團公司經營等等，推動農業產業化與現代化。要明確農民在土地經營權、農民宅基地、農民房屋的權屬界線。對于農用地或者農村建設用地轉城市用地出讓金按1∶1∶1的比例平均分配，征地拆遷一律按照征用土地面積進行補償。

推進社保方面的改革。農村社會保障是推動城鄉發展一體化的重要基石，是構建社會主義新農村的基礎條件，是全面建成小康社會的一項重要任務。推動農村社會保障制度改革，要根據國民經濟發展的整體形勢以及不同地區所處的發展階段，分層次、分階段地建立起農村社會保障網絡，形成城鄉一體、有效銜接的社會保障體系，不斷擴大農民工的工傷、醫療、養老保險覆蓋面，制訂完善和實施農民工養老保險關系轉移銜接辦法，依此實現農村社會保障與城市社會保障的逐步接軌。根據農村社會保障需求建立起專門的保障金籌集機制，通過農民、集體、社會及國家相結合等方式，按照不同比例籌集社會保障金。通過推動農業及農村整體發展、提升農村經濟發展水平等方式來提高農村社會保障制度的落實。加快農村社會保障立法工作，利用法律手段的強制性對各級社會保障機構以及相關從業人員的執業行為進行規范，依法推動農村社會保障事業的有效落實，在保證社會保障資金安全運行的同時，切實對農村居民的利益加以保護。