關于非煤礦產資源整合的幾點思考

□陳亞強 王玉峰 蘇文超

我省是全國重要的礦產資源基地，礦產資源豐富，已發現各類礦產129 種，查明資源儲量90 種。由于礦業政策少、地質工作程度低等原因，造成礦產資源開發普遍存在著礦權分散、礦山企業規模小、開采技術水平低、布局不合理、生產不安全、資源浪費和環境污染嚴重等問題。為切實解決這些問題，從2004年起，我省實施了礦產資源整合的戰略決策，組織開展了煤炭鋁土礦資源整合工作，有效提高了煤礦鋁土礦集約化規模化開采水平。到2010年，我省開始全面推進非煤礦產資源整合工作。截至目前，我省非煤礦產資源整合工作取得了階段性成果。筆者結合工作實際，以所在的汝州市為例，就非煤礦產資源整合的基本情況，對非煤礦產資源整合存在的問題進行分析，并提出幾點解決問題的對策與建議。

非煤礦產資源整合的現狀

2010年3月，河南省人民政府辦公廳下發《關于進一步推動礦產資源開發整合工作的意見》（豫政辦〔2010〕25號）（以下簡稱《意見》），要求非煤礦產資源整合的重點礦種，主要有鐵、銅、鉛、鋅、鉬（鎢）、金、銻。同時，《意見》明確各省轄市根據本地資源開發利用現狀應將螢石、石英巖礦（硅石）、水泥用灰巖和建筑用石材（料）等確定為本地區重點整合礦種。2011年8月，根據省、市非煤礦產資源整合工作精神和部署，汝州市政府制訂了《汝州市非煤礦產資源勘查開發整合總體方案》，明確了整合范圍、整合對象、目標任務等，將石英巖、水泥灰巖、石灰巖(建筑用、水泥用)作為汝州市非煤礦產資源整合的主要整合礦種，有序推進非煤礦產資源整合工作。汝州市開展非煤礦產資源整合前共有非煤礦山114 家。按照整合方案總體要求，汝州市整合礦種主要為水泥用石灰巖、建筑石料用灰巖、石灰巖和石英巖，符合整合的礦山有54 家，其中35 家礦山整合為13 家（其中1 個屬省定整合方案），19 家屬單獨保留礦山，需在整合期間提升礦山規模和開發利用技術水平。截至目前，汝州市已完成15 家礦山劃定礦區范圍批復（整合礦山13 家，單獨保留礦山2 家），4 家礦山已辦理了采礦許可證，1 家礦山已經完成辦證所需要的全部資料，正在等待礦業權設置方案備案后辦證；其他企業正在編制資料：非煤礦產資源整合工作取得了階段性成效。汝州市在推進非煤礦產資源整合工作中主要采取了以下措施：

一是強化組織領導，扎實有效推進。汝州市高度重視非煤礦產資源整合工作，把整合工作作為提升非煤礦產開發水平的難得機遇。省、市關于開展非煤礦產資源整合工作部署后，市政府立即組織召開常務會議對非煤礦產資源整合工作進行了安排部署，成立了由主管副市長任組長，地礦、安監、環保、工商、公安等有關部門負責人任成員的非煤礦產資源整合工作領導小組。結合實際，市政府制訂了《汝州市非煤礦產資源勘查開發整合實施方案》，下發了《關于扎實推進全市非煤礦產資源開發整合工作的通知》。另外，市政府組織召開了由有關鄉鎮、職能部門及礦山企業負責人參加的非煤礦產資源整合工作會議，對整合工作進行全面動員和安排部署，有效提高礦山企業對整合工作重要性的認識，為非煤礦產資源整合工作提供了堅強的組織保障和輿論基礎。

二是堅持科學規劃，優化整合方案。汝州市非煤礦產資源比較分散，礦種也比較多，整合工作相對較為困難。為了穩步推進整合工作，汝州市堅持“以大并小、以優并劣”的原則，科學劃分資源整合區塊，合理設置礦權，切實制定好整合方案。在重點礦區，對同一實體礦體范圍內開采的連片小礦進行整合；按照礦種就近配置，合理設置礦權的原則，對分布相對集中的小型非煤礦山企業，由重點企業或經濟實力強的企業作為整合主體，采取重組的方式進行整合，提高優勢企業生產規模；對孤立、零星邊角地段的礦山主要是以提升礦山規模和開發利用技術水平為主。例如，在水泥用石灰巖礦整合中，汝州市以天瑞集團水泥有限公司為主體企業，對其他礦山進行整合，使其在經濟、技術等方面得到全面提高。

三是強化工作措施，推進整合工作。在整合工作推進過程中，汝州市地礦部門主動與整合礦山聯系，加強溝通協調，督促整合礦山簽訂整合協議，為整合礦山提供全方位的服務。同時，按照省、市主管部門的統一安排，委托資質單位對非煤礦山開展了生產能力核實工作，根據核實報告，對有關礦山的生產能力進行了變更，確保通過整合使非煤礦山的生產能力達到最低生產規模的規定。在此基礎上，嚴格非煤礦山企業準入條件，提高礦業權準入門檻，嚴把非煤礦山企業審批關，停止辦理不具備一定規模的礦山企業項目審批和變更延續手續，有力推動整合工作的開展。

非煤礦產資源整合中存在的問題及困難

汝州市在推進非煤礦產資源開發整合工作中，全面規劃，突出重點，逐步建立健全了礦產資源合理開發利用長效機制，使礦產資源的開發利用更加走向科學化、規范化的管理格局，但是還存在一些問題及困難，即“兩難、一憂慮、一隱患”：

兩難：第一難，辦證前置條件多，導致的辦證難。非煤礦山資源整合后，在辦理采礦許可證前，必須編制以下資料并評審備案：一是儲量地質報告并評審備案；二是采礦權評估報告；三是開發利用方案及評審備案；四是礦山地質環境保護與恢復治理方案及評審備案；五是安全預評價報告及評審備案；六是環境影響報告及評審備案；七是土地復墾方案及評審備案。以上每項資料及環節，都有各自的技術標準和時限要求，要完成以上資料編制，并通過評審備案，所需時間長、周期長，增加了采礦許可證的辦證難度。第二難，單獨保留礦山需提高生產規模，而現行政策規定不能擴界，導致的提高生產規模難。按照非煤礦產資源整合的政策要求，對單獨保留的礦山必須在規定期限內提高生產規模，但是一律不予擴界，不予新增資源。汝州市礦產資源分布的最大特點就是零星分散。汝州市在這次資源整合中單獨保留的剩余19 家礦山，因為原有的礦區范圍內資源儲量有限，又不能通過擴界等途徑擴大生產規模，所以最終難以達到提高生產規模的目的。按照汝州市整合方案的要求，汝州市確定了19 家需在整合期間提升礦山規模，單獨保留的礦山，由于政策的限制和自身礦區范圍內資源儲量的限制，最終導致只有2 家礦山達到提高生產規模的目的，剩余的17 家礦山由于在規定期限內不能提高生產規模，按照政策要求，采礦許可證到期后自行廢止，面臨著關閉礦山的處境。

一憂慮，辦證前置程序多、周期長、投入大，導致礦山企業負責人普遍存在的辦證難憂慮。前面已經敘述，由于辦理采礦許可證前置條件多，投入的資金大，再加上當前非煤礦山經濟效益普遍不景氣，導致礦山企業負責人心存憂慮，抱有觀望的思想，從而出現準備辦證資料不積極、不主動的情況，一定程度上影響了資源整合后證件辦理的進度。

一隱患，礦業權準入門檻高，導致無證開采，給礦業秩序的穩定帶來隱患。一方面，對于已做出了前期投資，有的甚至投資上百萬、幾百萬元，同時礦區范圍內還有資源儲量的獨立礦山，由于在規定期限內不能提高生產規模，按照政策要求，采礦許可證到期后自行廢止。采礦證到期的這類獨立礦山如果繼續開采就屬于無證違法開采，增加了管理的難度。另一方面，按照國家礦業政策，礦業權準入門檻提高，辦證前置條件和成本增加，致使一些小型開采企業無能力辦理證件，而市場又確需這種資源，導致無證開采的發生。但是，開挖資源有利可圖，加之政策使然，使得守法成本增加，違法成本降低，從而造成非法開采屢禁不止，給礦業秩序穩定帶來隱患。

對策及建議

（一）進一步加大宣傳力度，營造良好的整合氛圍

經過近三年的強力推進，各地非煤礦產資源整合工作雖然取得了階段性成果，但是由于非煤礦產資源整合工作經歷時間較長，有些地方不同程度地存在著松懈思想。因此，在下步的工作中，還需要進一步加大對非煤礦產資源整合工作的宣傳力度，通過不同形式，廣泛宣傳資源整合調整開發利用布局工作的目的、任務和意義，切實解決好礦山企業和社會各界對資源整合的認識問題，克服各種困難，堅定不移地抓好抓實資源整合工作，鞏固非煤礦產資源整合已取得的成果。

（二）完善政策措施，扶持一批規?；s化的現代礦山

這一輪非煤礦產資源整合后，應進一步完善政策措施，加強礦產資源開發的宏觀調控，全面實行探礦權、采礦權設置方案制度。新設采礦權必須符合資源整合要求，具備相應的資金、技術等資質條件，提高礦業開發準入門檻，扶持一批高資質、規?；?、集約化的現代礦山企業，形成非煤礦山開發的良性循環。同時，結合當前非煤礦產資源整合的實際，進一步建立政府領導下的相關部門聯合執法機制，做到責任明確、各司其職、互相配合、協同作戰、共同執法，形成資源整合合力。

（三）簡化辦證程序，解決辦證難的問題

目前，非煤礦山辦理采礦許可證的前置要件與煤礦一樣多，程序復雜，周期長，而且投入的資金又大，大多非煤礦山沒有能力辦理證件。結合當前在非煤資源整合中存在的辦證難這一突出問題，建議適當降低礦業權準入門檻，合理簡化辦證程序，縮短辦證時限，加快辦證進度，提高工作效率和工作質量，解決這一存在的實際問題。

（四）適當延長單獨保留礦山采礦時限，充分利用剩余資源

在非煤礦產資源整合中，不能通過擴界等途徑擴大生產規模的單獨保留礦山，建議上級部門出臺政策，對這類礦山，在原規模內根據資源儲量適當延續采礦許可證，使其把礦區范圍內的資源采完，這樣既使資源得到了有效利用，又使礦業權人收回了部分投資，挽回一定的經濟損失，有利于社會穩定。

（五）加強整合工作經驗總結，加快推進整合工作進程

近幾年資源整合工作中，無論是實踐還是理論，都有許多值得研究和探討的問題，建議有關方面的專家、學者及專業技術人員，切實加強礦產資源整合政策研究，就整合工作程序、典型問題、成功經驗、反面工作教訓等方面進行專題研究和總結，有利于統一思想認識，指導今后工作，規范并加快推進資源開發整合工作進程。