公共文化服務績效評價：基于DEA的實證研究

朱艷鑫，趙立波

（青島行政學院，山東 青島，266071）

一、引言

隨著經濟發展與收入水平的提高，更廣泛地參與文化活動、享有更豐富的文化生活，越來越成為人民群眾的熱切愿望。《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》明確指出，全面建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，既要讓人民過上殷實富足的物質生活，又要讓人民享有健康豐富的文化生活。實際上，從改革開放特別是黨的十六大以來，我們黨始終把文化建設放在黨和國家全局工作重要戰略地位，把滿足人民基本文化需求作為社會主義文化建設的基本任務，把文化服務作為政府公共服務職能的應有之義，努力使人民群眾享有公益性、基本性、均等性、便利性的公共文化服務。

公共文化服務是以政府為主導的公共服務內容，公共文化服務體系建設“責任在政府，關鍵在投入”。“十一五”以來，我國各級政府對公共文化的投入力度不斷加大，人均文化事業費基本上呈現5年翻一番的趨勢［1］。但公共文化服務投入水平不高，城鄉、區域文化發展不平衡等問題依然存在。及時判斷公共文化服務投入資源的使用效率，科學規劃公共財政投入是推動公共文化服務發展的必要保障。近年來，學者對我國文化產業發展的研究成果頗豐［2－5］，但是對于文化事業發展的研究稍顯滯后，特別是對公共文化服務績效的研究甚為匱乏。采用什么方法能夠科學有效地評估公共文化服務的效果？本文試圖運用DEA方法做一嘗試，以地方政府公共文化的投入產出效率為研究對象，對我國公共文化服務實際績效水平進行系統地評估。

二、研究方法

公共文化服務是一項多投入多產出的系統工程，很難用一個具體的函數形式來表現其績效水平。因此，本文選取數據包絡分析（DEA）方法為評價工具，該方法無須事先設定效率的函數形式，對于評價復雜系統的多投入多產出分析具有獨到之處。其根據帕累托最優原則，以數學規劃方法來確定效率邊界，得到所有決策單元相對于其他單元來說是否有效率。在現有的制度、結構和技術水平下，若效率值為1，說明現有的投入和產出是有效率的；若小于1，則缺乏效率。根據Barry Stocker對效率的分類，效率值為1的決策單元又可以分為強勢效率單元和邊緣效率單元，區分的規則是如果某一個單元在評價其他決策單元被引用為參考單元的次數為3次以上，那么這個單元就是強勢效率單位，如果某一個單元在評價其他決策單元被引用小于3次，說明投入產出稍有變動整體效率就會改變，這樣的是邊緣效率單位；若效率值在0．9到1之間，表示在投入產出項中稍作調整就可以達到效率值為1的水平，這樣的單位是邊緣非效率單位。若效率值小于0．9，就是明顯非效率單位［6］。

DEA分析投入產出效率的模型如下：將每一個地區視為一個多投入多產出的決策單元（DMU），每個決策單元有相同的m項投入和s項產出，如果用xik表示第k個DMU的第i種投入總量，yrk表示第k個DMU的第r種產出總量（i＝1，2，…m；k＝1，2…，n；r＝1，2，…，s）。那么第k個決策單元的相對效率 就可以表示為：

其中Ur、Vi是不小零的加權系數。將此分式規劃經過變換轉化成線性規劃并求解，就可以得到每個地區公共文化服務的相對效率。這一模型最早是由Charnes、Cooper和Rhodes提出，因此簡稱為CCR模型，該模型衡量的是規模報酬不變情況下的相對效率［7］。Banker、Charnes和Cooper等人進一步改進［8］，將規模報酬不變放松到規模報酬可變，并將CCR模式計算的技術效率分解為規模效率和純技術效率，純技術效率反映在給定投入的情況下被評價對象獲取最大產出的能力，而規模效率則反映被評價對象是否在最合適的投資規模下進行經營。這有利于管理者判斷缺乏效率的原因是管理不善還是投入產出規模不合適。這一改進模式被稱之為BCC模式，該模型如下：

其中Ur、Vi是不小零的加權系數，V0是規模報酬指標。V0＜0表示規模報酬遞減，決策單元的規模大于最佳規模；V0＝0表示規模報酬不變，決策單元在最佳規模報酬下；V0＞0表示規模報酬遞增，決策單元的規模小于最佳規模。

三、指標選取與數據來源

合理的選取評價指標是科學評價公共文化服務績效的前提。公共文化服務是一項復雜的系統工程，投入要素和產出形式多種多樣，在實際衡量時不能將所有投入產出項目不加合并整理作為計算要素，否則按照帕累托最優原則，各評價單位的效率值都將為1（Farrel，1957），失去評價的意義［9］。因此，應盡可能將完全可替代或完全互補的因素歸于同類，同時保證待評價的單位數多于投入項和產出項之和的兩倍［10］。本文在選取指標時進行了綜合考慮，既準確反應公共文化投入狀況和發展情況，又保證數據的可獲得性、一致性和不可替代性。

美國國家文化基金會統計的文化數據中重要的一項就是藝術的提供，即博物館的數量、劇場數量和一個州有多少藝術中心。日本在美術館業務的評估方面，選取設備費用、人事費用及補助費等作為投入指標［11］。英國的“國民指標體系”（National Indicators，簡稱NI）中的文化部分包含體育運動與體育活動、公共圖書館、博物館／美術館、文藝活動的參與度等4個指標，該國的“全面績效評估”體系（CPA）中的文化指標涵蓋了居民對博物館與美術館、圖書館、劇院與音樂廳、公園等的使用情況［12］。

本文選取的指標以我國文化部公共文化服務司（原社會文化司）的主要職能為依據，參考歐美和日本等國家的文化統計指標，并結合我國公布的可查取的文化數據綜合考量而來。投入指標選取主要用于表征公共文化服務的物質資源、人力資源和政府對公共文化服務運行的財政保障，產出指標的選取則主要體現群眾文化活動豐富多彩、藝術演出繁榮活躍、公共圖書館和博物館服務便捷高效的指標。因此，本文選取從事公共文化的機構數、人員數，以及人均文化事業費等三項作為投入指標。其中，公共文化機構數是藝術表演團體、藝術表演場館、圖書館、博物館、群眾文化館（站）數之和；從業人員數是藝術表演團體、藝術表演場館、圖書館、博物館、群眾文化館（站）的職員總數之和；文化事業費是指各級文化行政主管部門和各文化企業事業單位在報告期內實際收到的本級財政撥款（固定資產投資由于投資周期長，因此文化部門不將其計入當年的財政投入中）；人均文化事業費體現了政府對文化事業的資金投入，是反映文化事業發展的核心指標。本文選取的產出指包括文化活動人次和文化活動場次。其中，文化活動人次是藝術團體演出觀眾人次、藝術表演場館觀眾人次、圖書館總流通人次、博物館參觀人次、群眾文化館培訓人次之和；文化活動場次是藝術團體表演次數，藝術場館演出次數、博物館基本陳列數和舉辦展覽次數、群眾文化館（站）組織文藝活動、舉辦展覽、組織培訓班次數之和。

本文以我國大陸31個省、自治區、直轄市為評價對象，按照上述方法，根據公開發布的《中國文化文物統計年鑒2011》所提供的數據資料進行整理合并，獲得文中需要的投入產出信息（見表1）。

表1 2010年文化事業投入與產出

四、計算結果與分析

按照DEA計算方法，運用DEAP2．1軟件，對我國大陸31個省、自治區、直轄市的公共文化投入和產出資料（表1）進行計算比較，比較的指標范圍既包括不變規模報酬下的總體效率值，也包括可變規模報酬下的純技術效率值和規模效率值。總體效率由純技術效率和規模效率兩部分構成，其中純技術效率表征了投入資源的使用效率，表現了資源提供者的經營管理水平；規模效率是待考察對象是否達到了適度的規模。計算結果見表2。從結果可以看出：

表2 2010年公共文化服務效率

1．全國公共文化服務效率偏低。全國平均的總體效率水平是0．622，屬于明顯沒有效率。對該效率進一步分解，發現純技術效率是0．920，屬于邊緣非有效率；規模效率是0．672，屬于明顯沒有效率。這說明當前我國的公共文化事業沒有達到帕累托最優效率的主要原因是公共文化規模過小，投入產出不足。當前，全國有25%的圖書館無購書經費，全國農村平均一個村一年還看不上半場戲。因此雖然我國文化事業費總量持續快速增長（2010年達323億元），人均文化事業費大幅提高（2010年全國平均24．11元），但是文化事業費占財政支出的比重仍然偏低；與潛在需求相比，文化投入總量仍然嚴重不足，制約了文化事業的快速發展。而且缺乏效率的地區都處于規模報酬遞增（IRS）狀態，說明這些地區增加1單位投入能產生大于1單位的產出。因此今后還需要繼續增加文化投入，提供更加豐富的公共文化產品，滿足文化民生的需要。

2．公共文化服務效率的地域特征明顯。在我國大陸31個省、自治區、直轄市中有5個地區提供的公共文化服務相對與其他各個省市自治區是有效率的，包括上海、江蘇、浙江、安徽和河南（見表3）。廣東省屬于邊緣非有效率地區，稍作調整就會達到有效率狀態。效率值最低的幾個地區是黑龍江、青海、西藏、吉林和內蒙古。分類結果顯示出明顯的地域特征，東部沿海地區和中部效率相對較高，西部和東北地區效率相對較低。這與地區經濟發展水平、自然條件以及人口構成有直接關系。

3．西部地區公共文化規模效率低。處于明顯非有效率的西部地區，其分解的效率值無一例外都是規模效率小于純技術效率，甚至青海、寧夏、海南、貴州和西藏的純技術效率值為1，是有效的，但是規模效率卻很低，說明其規模并不適當。“十一五”以來，國家文化事業資金向西部欠發達地區傾斜，在中央轉移支付的支持下，青海、寧夏和西藏的人均文化事業費分別為73．07元、38．85元和70．12元，均高于全國平均水平，但是其文化發展水平與東部相比仍然存在較大的差距。影響其公共文化效率的主要原因是從事公共文化服務的人員和機構偏少，文化活動的人次和文化活動的場次相對其他地區偏少。這一方面說明西部地廣人稀，文化活動開展困難的事實，另一方面也反映了這些地區基層文化設施網絡覆蓋面窄，縣級文化館、鄉鎮綜合文化站等群眾文化實施載體發展不足，公共文化服務體系有待于完善的現實。

表3 地區公共文化服務效率分類

4．演出場次偏少是導致部分東部地區效率低的主要原因。據張仁壽（2011）等人的研究，廣東、山東、上海、河北和湖南在以產業增加值、生產稅凈額以及盈余衡量的文化產業績效方面相對于其他地區是有效的［2］。但是在公共文化服務績效方面除上海外，廣東、山東、河北和湖南還有改進的空間。通過DEA差額變數分析，可以看到這幾個地區在公共文化產出方面應著重增加的是文化活動的場次（見表4），特別是藝術團體的表演場次和藝術場館的表演場次。例如，2010年，東部地區的江蘇有藝術表演團體407個，共表演7．486萬場，平均每個藝術團體年表演184場；而廣東有藝術表演團體397個，共表演4．152萬場，平均每個藝術團體表演105場。江蘇有藝術表演場所201個，年演出22．172萬場，平均每個場館年演出1103場；而山東有表演場所91個，年演出2．13萬場，平均每個場館年演出234場，河北113個場館年演出137場，湖南63個場館年演出409場，山東、河北、湖南等地的平均每個場館的年演出場次明顯少于江蘇、廣東等地。此外，山西、江西、湖北等地也是文化活動場次供給不足，而北京則需要增加文化活動的人次。因此，文化機構提高生產能力和服務水平，一方面需要提高藝術團體和藝術場館的演出頻率，多提供質優價廉的文化產品和服務；另一方面需要增加藝術團體和藝術場館數量，擴大文化總量供給。

五、結論

本文基于DEA方法對我國大陸31個省、自治區、直轄市2010年的公共文化投入與產出進行數據包絡分析，從定量角度綜合評價了各個省市自治區的公共文化績效，并對分析結果展開對比、分類和原因探討，主要結論整理如下：

1．全國公共文化服務需進一步加大投入和擴大產能。全國平均的規模效率小于純技術效率，顯示出當前我國的公共文化事業規模過小，投入不夠，產出不足。而且未達到有效的地區均為規模報酬遞增狀態，因此需要繼續加大文化投入，擴大產能，提供更加豐富的公共文化產品，滿足文化民生的需要。

2．西部與東北文化發展水平與東中部相比仍然存在較大的差距。從分析結果來看，有效率的單位都集中在東中部地區，而效率最差的地區均為西部和東北地區。西部和東北地區總體經濟社會發展水平不及東部，以及受自然環境和文化發展理念等的影響，其文化發展水平也落后于東部沿海和部分中部省市。

表4 部分地區文化產出差額分析

3．西部基層公共文化服務亟待加強。績效較差的西部地區普遍公共文化規模不適當，文化活動的人次和文化活動的場次相對其他地區偏少。此現象是由于這些地區基層文化設施網絡覆蓋面窄，縣級文化館、鄉鎮綜合文化站等群眾文化實施載體發展不足，公共文化服務體系有待于完善。

4．部分東部地區公共文化活動產出有待進一步提高。在廣東、山東、湖南和河北等文化產業較發達的地區，公共文化服務產出還不足。這種不足主要體現在文化活動場次上，特別是這些地區的藝術表演團體和藝術表演場所的文化供給應該進一步向江蘇和浙江等先進省份看齊。

“十二五”期間，是我國推動社會主義文化大發展大繁榮的重要時期，是完成黨的十七屆六中全會提出的“完善公共文化服務網絡，讓群眾廣泛享有免費或優惠的基本公共文化服務的”時期。因此，急需擺脫思想上重經濟、輕文化，設施上重建設，輕使用，活動上重形式，輕效果的痼疾，以高度的文化自覺重視文化建設，特別是加快推進公共文化服務體系建設，保證文化事業資金投入持續穩定增長，合理布局公共文化設施，實現基層文化設施網絡全覆蓋，提高公益性文化組織的生產能力和服務水平，從而為人民群眾提供高效、滿意的公共文化服務。

［1］中華人民共和國文化部財務司．“十一五”以來我國文化事業費投入情況分析［EB／OL］．［2012－12－11］．http：／／www．ccnt．gov．cn／sjzz／jhcws／cwswhtj／201101／t20110105＿86171．html．

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