論政府效能建設中的組織文化途徑

劉德芳，劉蘭華

（1．山東聊城職業技術學院，山東 聊城252000；2．華東師范大學，上海200241）

一、引言

長久以來，人們一直認為是官僚制的組織結構造成了政府行為的現狀，即辦事拖拉、人浮于事、效率不高、腐敗現象叢生等。因而在20世紀70年代末開始的西方國家的行政改革中，官僚制成為眾矢之的。之所以有這樣的狀況，是因為人們一直以來有這樣一個思維定勢：組織的結構是根據組織的創建者所要實現的目標和所要完成的任務而確定的。在結構確定之后，又根據結構制定組織規則。規則是為了保證結構的，與結構相一致。而且，組織行為是組織結構的函數，也由組織規則所決定。按照這種思維方式，人類社會中的組織因為確立了不同的結構，制定了與結構相適應的組織規則，從而導致了成員行為方式上的差異及組織績效的不同。當組織效率不高、組織行為呈現出某些不良特征時，應主要從組織結構上找原因，組織結構要為組織的低績效和成員的不良行為等承擔最終和最主要的責任［1］。因為“幾乎沒有簡單和普適的原理能夠解釋組織行為”［2］。人是錯綜復雜的，解釋由錯綜復雜的人所組成的組織行為的理論也應該能夠反映組織生活復雜的本質。對公共組織成員行為的解釋也同樣需要注意其復雜的本質。組織文化對組織效能的許多方面產生重要的影響，這是一個不爭的事實。政府組織的存在是為公共利益服務，因此，公共機構表現是否令公眾滿意是非常重要的。如果有人打110求救電話，警察在完全有能力10分鐘趕到現場的情況下，卻花了半個小時，這種表現就不夠好。因為人民的生命和財產正處于危急之中。同樣，公立醫院的患者死亡率從20%降低到15%也不夠，因為有太多的病人仍會死亡。作為納稅人，公民有權期待“花小錢辦大事”，但是，除了這些效益方面的考慮外，其他如對公眾需求的及時回應，公正地提供公共產品和公共服務，以及服務的質量如何都是政府應該著重考慮的事情。只有政府組織合理審慎地利用資源、高效運作、有效地處理社會問題，公眾的利益才會得到體現。越是在一個公眾對政府信任度不高的環境里，公共機構的表現如何才具有特別重要的意義。

組織文化是系統論之后的組織理論家發現的一個重要的影響組織成員行為的因素。組織文化是一個組織中的組織成員所共有的價值觀，即使成員不斷更新，文化也會得到延續和保持。作為組織成員共有的理念、期望、思想、價值觀以及行為的復雜模式，組織文化既影響著成員的行為，是成員行為的原因，又通過成員行為得以體現。它是一個多層次的系統，就政府而言，每一個具體的部門因其職責、環境和歷史的差異，都有自己的文化個性，就像每個人都有自己的個性，每個具體政府部門也都有自己獨特的一種或幾種文化。但是，本文認為，政府組織的稱謂決定了它們相同的性質和相似的結構，而相同的性質和相似的結構會在相當大的程度上塑造出大體相同的文化特征。如公共的屬性決定了各層級政府部門需以公共利益和為公眾服務等作為主導的價值觀和行為指南，又如官僚制的結構形式又決定了政府部門以規則為標準的行為方式。因此，每個組織除了有自己獨特的文化標記外，還具有政府組織的共同的文化特征，即“各機構擁有一種共同的文化也許沒有必要，每個機構可以擁有適合其目標的自身文化，但必要的是，所有機構都受一套共同的核心價值觀支配。”［3］

二、組織效能的競爭價值觀模型

組織效能首先涉及到價值判斷的問題，判斷的根據不同，分析的層面不同，關注的焦點不同，都會對效能有不同的解釋。因此，效能離開了特定的評價標準就沒有什么意義。為了解決這個問題，美國組織理論學者羅伯特·E·奎因和約翰·羅爾博（R．E．Quinn ＆J．Rohrbaugh1983）研究制定了一種概念框架，列出了分析者在評估組織效能時通常會想到的標準，并對它們進行了歸類。這個框架被稱為組織效能的競爭價值觀模型（見圖1）。

圖1 競爭的價值觀框架：組織效能的四種模式［4］

奎因和羅爾博要求一組對組織分析有研究興趣的人列出一張關于效能標準的列表，然后評估把這些標準配成對的可能性中具有何種程度的概念相似性。他們使用了多維度排列技術來確認分析者對組織效能進行規定的基本維度。第一個維度是焦點，在圖1中用水平線標示。中心左邊的價值標準反映對員工的生活、發展和效率（例如士氣）的內部關注，而在中心右邊反映的則是組織本身的狀況與發展（例如擴展）的外部關注。第二個維度是結構，在圖1中用垂直線標示。中心以上的價值反應對靈活性和變化的關注，中心以下反映的則是對穩定性和控制的關注。最后一個維度是時間視野，區別了對于手段（例如計劃和目標的設定）以及對于最終結果（例如生產率）的不同強調。當這三個維度像圖1那樣并置在一起之后，它們就揭示出四種相互競爭的關于組織效能的模式。人際關系模式關注構成組織的人員，強調結構靈活性的需要，并且強調社會凝聚力、士氣，并且把培訓作為獲得有能力的、整合的工作團隊的手段。開放系統模式強調組織的外部需求，強調結構靈活性和準備性作為應付不穩定的環境并確保獲得組織生存必需的手段。理性目標模式強調計劃和目標設定，從而以高效率的、有生產成果的方式實現組織的目標。內部流程模式則強調信息管理，并把溝通作為協調和控制工作活動的手段，從而使任務以一種有約束的、可預見的方式得到實施。

奎因和羅爾博在這四種模式和任何行動系統的制度前提條件之間發現了一種基本的相似性。按照社會學家科特·帕森斯的說法，組織受到“功能準則”的約束，組織要想達到目標并保持作為有效的社會系統就必須滿足這些準則。為滿足這些準則，所有組織都必須獲得資源并調整自己以適應外部環境的力量（調整功能），要制定達到目標的計劃并指揮自己的成員實現這些目標（完成目標功能），用相互支持的方式整合并協調個人和組織各單位的工作（整合功能），確保組織成員不斷為組織積極目標努力工作（模式保持功能），解決組織無法滿足所有成員的需求時必然會出現的沖突（沖突管理功能）。正如圖1所示，每種組織效能模式都有助于滿足這些功能準則的一到兩種，但沒有一種能夠滿足所有五種。這表明，所有希望保持生存的社會系統都無法僅僅依靠一種組織效能模式。這些模式必須在環境保證的條件下以組合、整合、整體的方式來追求。競爭的價值觀框架為思考組織效能和管理層的促進作用提供了一種非常有用的方法。首先，它強調組織效能本質上是多維度的，它可以根據各種不同標準中的任何一個進行評估。其次，它把一些重要的效能標準整合進一個概念框架，該框架指出每一種標準對于組織成功的相關性。最后，它強調這些效能標準代表了一組部分競爭的價值觀。圖1中處于對角線的各組表現為兩極對立，例如除非犧牲控制，否則很難獲得靈活性。生產率和凝聚力也是這樣的關系。根據奎因的觀點，每個管理者都面臨著一個基本矛盾：在希望自己的組織具有適應性和靈活性的同時，也希望它們穩定并且受到控制。在獲得增長、資源和外部支持的同時，同樣希望在組織內進行嚴格的信息管理和正式的溝通。強調人力資源管理價值的同時，同樣想要強調計劃和目標設定。雖然這些價值觀之間的對立是機構生活本身的一個部分，但是奎因同時強調，這些價值觀本身并非相互排斥，組織可以同時具有凝聚力和生產率，既穩定又靈活。要想組織達到這種狀態，管理者可以通過開發自己隨環境的改變而利用不同參數框架的能力學會追求這些相互矛盾的價值觀。

Zammuto，R．F．和 Krakower，J．Y．（1991）基于上述的競爭性價值觀框架研究制定了組織文化的測量工具，即組織文化的競爭性價值觀框架（見圖2）。

圖2 組織文化的競爭性價值觀框架［5］

該框架一方面運用組織的內部環境和外部環境的競爭需求，另一方面運用組織的控制性和靈活性。這些相互沖突的競爭性需求構成了組織文化競爭性價值觀模型的兩個坐標軸。內部性的組織強調整合、信息管理和溝通，而外部性的組織強調成長、資源獲取以及與外部環境的相互作用。在競爭性需求的第二個維度，控制性的組織強調穩定性與合力，而靈活性的組織則強調適應性和自發性。兩個維度結合起來就形成了圖中的四種組織文化。

（一）內部過程模型

該模型強調控制性／內部性，傾向于運用信息管理和溝通來達到組織穩定和控制的目的。這個模型也被稱為“等級結構文化”，因為它包含規則的實施、一致性以及對技術問題的關注。在這種模式中，通過明文規定的規則和程序的實施來達到個體一致性和對組織的順從。內部過程模型最直觀地反映了官僚組織和公共行政中的傳統理論模式，因為這些組織和公共行政依靠正式的規則和程序作為控制機制。

（二）開放系統模型

強調靈活性／外部性，這種模型往往運用敏銳性和適應性來達到成長、資源獲取和外部支持的目的。這種模型也被稱為“發展文化”，因為它與創新型領導者聯系在一起，目的是維持對外部環境的關注。這些組織具有活力和創新性，并以隨時準備好變化為特征。它們的領導者具有冒險精神，組織獎勵也跟個人創新聯系在一起。

（三）人際關系模型

強調靈活性／內部性，這種模型運用培訓和建立廣泛的人力資源聯系來達到提升內聚力和員工士氣的目的。組織文化的這種模式也被稱為“團隊文化”，因為這種模式通過團隊工作在員工之間建立信任和參與。這種組織文化模型中的管理者往往試圖鼓勵和指導員工。他們對組織準則的遵從來自于對組織的信任、慣例和忠誠。這種組織文化中組織目標的達成不是通過控制而是通過合意的建立。

（四）理性目標模型

強調靈活性／內部性，這種模型運用計劃和目標設定來達到提高生產率和效率的目的。這種組織文化模型也被稱為“理性文化”，因為它強調產出和目標的完成。這種類型的組織是生產導向的，管理者在達成組織規定的目的和目標的過程中組織管理員工，獎勵也是建立在結果的基礎上。生產率和效率是組織模型的主要目的。

雖然四種文化類型看起來是不相容的，但研究表明不同類型的文化模式可以而且確實在一個組織內共存。某種或某些類型的文化占主導地位的組織被認為是運行不健康或不良的組織，雖然某些特定類型的文化在一些功能性的組織中占有主導地位，但這是因為受到一系列因素比如組織運行部門或者是其公共或私人地位的影響。由此，不同的價值觀標準下的組織效能模式是不同的。

三、政府效能建設中的組織文化途徑

一般來說政府效能的提高可以從以下幾個方面進行：

1．明確的組織目標。如果一個組織戰略目標模糊，使組織的工作缺乏方向性，組織就不可能有較強的活力，組織的高效能也不可能實現。

2．靈活的組織結構。合理的組織結構可以提高工作效率，減少決策失誤，增強對外界環境變化反應的靈敏度。

3．稱職的組織成員。工作能力、工作態度以及工作效果等是組織成員稱職的重要標志。

4．健全的組織制度。在決策、指揮、控制、協調、監督、反饋與變革等各個環節，在人事、財務、工作程序、崗位職責分工等各個方面，建立健全系統的組織制度。

5．良好的組織管理。科學的管理就是生產力。在價值目標、結構、人員、制度問題解決之后，管理就是組織高效運作的關鍵。

6．有凝聚力的組織文化。有凝聚力的組織文化能夠使組織內部各個層級之間、同一層級各部門之間、各員工之間，在組織戰略目標和階段目標基礎上團結協作，從而形成較強的凝聚力，打破僵化的傳統官僚體制下公務員被動執行命令的惰性，鼓勵公務員為了提高工作績效和組織效率創造性地開展工作，使組織具有創新精神。

7．良好的組織外部條件。國際環境、國內政策、經濟發展狀況、社會公眾支持程度等多種因素都會阻礙或促進組織效能的提高。

組織文化是政府效能建設中的一條很重要的途徑，優秀而持久的組織文化能夠使全體組織成員從內心產生一種情緒高昂、奮發進取的效應。因為優秀的組織文化能以其明確的整體價值觀、道德觀等去指導組織成員的行為，能使群體產生一種強大的向心力、凝聚力和高度的主人翁精神和責任感。責任感決定了組織成員的工作態度，而公共組織成員的工作態度對組織績效來說尤其重要。組織成員對人、對事所形成的態度可能基于該成員的價值觀和信念，也可以基于個人過去的經驗，更可能是根據組織目標而生出的好惡。公共部門組織成員也可能持有與組織結構無關或與組織結構相矛盾的態度，如下級對上級的厭惡就是與組織的合法結構相對立的態度。公共部門組織成員并不因為其進入公共部門就變得與社會中的其他人有太大的差別，他們的態度也不可能總是為了組織目標的實現而與組織保持一致。因此，同其他社會成員一樣，公共部門組織成員在組織內的態度也受制于其個性、價值觀和其對人與事的認知等。工作態度對于公共組織與私人組織具有不同的意義。在私人組織中，即使某成員的工作參與感和組織承諾水平都較低，但因受制于較明確的績效考核標準，只要該成員還想留在該組織中，還想獲得一定的報酬，他的行為就大體上是組織所可接受的。也就是說，組織成員的行為和他內心的態度間可能存在著某種不一致。而由于公共組織的許多工作效果無法明確計量，即使某些組織成員按其原本對工作厭惡的態度而在工作中偷懶或敷衍，也不容易被識別出來，因此無需承擔因偷懶和敷衍所帶來的懲罰的后果。這樣，公共組織中的成員經常無需歪曲自己對工作的真實態度。但態度決定行為和組織績效的事實是無法更改的，雖然個別成員的偷懶或敷衍不容易被識別，但對于公共組織而言，組織成員的工作態度就在更高水平上決定了組織行為及組織績效水平的高低，也就直接影響著組織效能。

四、結語

組織文化對政府效能的價值前提產生影響，它決定了政府效能的目標性質、效能標準、道德標準和個人價值等。在政府效能的建設與評價中，政府必須以一定的價值作為依據。其次，政府效能的提升離不開政府機制內在素質的變化，組織文化通過繼承和發揚歷史傳統、塑造相應的文化氛圍重構行政心理和意識來變革政府機制。驅動效能型政府形成的內在動力是培養和塑造現代化的行政人，更新公務員的公共行政理念，提高和保持政府效能的根本途徑是從內部實現嶄新的現代政府管理機制，這種管理機制的關鍵便是公務員有發自內心的愿望和決心來追求現代化的公共行政效能，而這也正是組織文化的功能所在。

［1］閆洪芹．公共組織理論：結構、規則與行為［M］．北京：北京航空航天大學出版社，2009．

［2］斯蒂芬·P·羅賓斯．組織行為學：第10版［M］．北京：中國人民大學出版社，2005．

［3］梁文松，曾玉鳳．動態治理：新加坡政府的經驗［M］．北京：中信出版社，2010．

［4］喬納森·R·湯普金斯．組織理論與公共管理［M］．夏鎮平，譯．上海：上海譯文出版社，2010．

［5］Zammuto，R．F ，Krakower，J．Y．Quantitative and qualitative studies of organizational culture［J］．Research in Organizational Change and Development，1991 （05）：83－114．