對于我國公共政策評估的回顧與思考

趙子源

（上海師范大學 法政學院，上海200234）

一、“公共政策評估”概念的界定

關于公共政策評估的相關研究，國內學者一般集中于1990年代末至今的政府績效評估方面，王錫鋅認為“凡是在現象上表現為對政府行政決策和管理活動的有效性和社會效應等進行評價的制度實踐和活動”[1]都可以稱之為“政府績效評價”。

那么公共政策評估和政府績效評估這兩個概念有什么區別？

首先，在字面上看，“政府績效評估”似乎是側重于針對執行部門工作結果和工作能力效率的評判，而“公共政策評估”似乎是側重于針對“政策”本身質量的評判。在實踐中，工作能力與政策本身質量之間的聯系十分緊密，但是工作能力只是影響政策實施質量的一方面因素，工作能力的優劣也將最終體現在政策實施后的效果之中。所以基于評估的角度，“公共政策評估”這一概念顯得更加全面。

其次，“政府績效評估”中“政府”是取于狹義，專指國家的各級行政機關。但是基于中國公共政策產生的實際過程，“（中國共產黨）事實上構成了一種社會公共權力，相當于國家組織又超越了國家組織”，“黨的中央機構不僅是全國性政策的制定者，同時也負責政策的實施和監控，而黨的各級地方組織和基層組織則是具體的政策執行者。當然，黨在執行政策時一般也借助于政府系統的力量，實際上形成黨政雙軌政策執行系統。”[2]所以僅僅討論政府績效評估，又顯得不夠全面和深入。

筆者認為在政府具備民意合法性的前提下，公民對于政府機構本身的評估也往往表現為對于政策的評估，這類似于西方政黨競爭中的政策導向，所以公共政策評估可以涵蓋政府績效評估，同時關于政府績效評估的研究成果同樣適用于公共政策評估的研究。

基于上述論述，筆者做出一個寬泛的定義：公共政策評估指的是某一組織或集合對于公共政策的制定程序和實際效用的綜合性建構。

首先，評估主體應該是某一組織或集合，既包括有具體建制的正式組織，譬如黨政機關、事業性質研究機構、民間商業性質評估機構等等，也包括臨時性質、建制松散或成員廣泛的集合，甚至包括某一權高位重的個人。所以專家咨詢評估、公眾滿意度調查、公民投票選舉等等都可以算做政策評估的某種方式。

其次，評估對象應該是公共政策的制定程序和實際效用。制定公共政策的國家權威機構除了國家行政機關之外，還包括中國共產黨的各級組織、半官方性質的社會團體等等。對于公共政策的評估包括兩個方面：制定程序，即政策制定是否符合相關法律程序和民意走向；實際效用，即由政策本身和執行能力共同造成的既存效果。

再次，評估結果是一種綜合性建構，綜合性是指政策評估要盡量搜集更多的有價值信息，盡量運用更全面的評估方法，進而得出有利于政策改進和學習的評估結果。建構指的是，任何評估主體的最初態度都植根于其本身的經驗、價值觀、信息掌握程度等等主觀條件，而且這種最初態度具有相當的慣性，如果想讓評估更加接近事實，就必須尊重和綜合不同利益相關者的各種回饋。

本文通過對比中國公共政策的傳統特征和新興特征，試圖提出一種中肯的評估模式：獨立多元模式。

二、中國政策評估的傳統特征

（一）評估主體的單一性——以廬山會議為例

政策評估作為一個學術概念，始于政策科學學科的創建，而政策評估作為一種社會活動，伴隨著社會公共性活動的產生而產生，所以研究政策評估的發展不能局限于西方“新公共管理”中的政府績效評估。本節選取了建國初期影響公共政策走向的重要會議——廬山會議，進而探討中國長久以來政策評估的重要特征。

廬山會議（1959年7月2日到8月1日中國共產黨中央政治局在廬山舉行的擴大會議，以及隨后召開中國共產黨第八屆中央委員會第八次全體會議）發生的背景是如火如荼的大躍進運動以及浮夸風暴露出問題隱患，從政策評估的角度來看，廬山會議的基本任務是對于大躍進運動的政策評估：原本目的是為了及時發現和糾正大躍進運動的“左”傾失誤，最后卻導致更大范圍的反“右”傾主義運動；原本是中國共產黨高層領導之間暢所欲言的“神仙會”，最后卻導致毛澤東對彭德懷為首“反革命集團”的強制打壓。

通過敘述廬山會議的經過，可以粗略總結出建國初期政策評估的基本特征之一即評估主體的單一性，并且包括兩個方面：內部評估為主導和領導評估為主導。

1．內部評估為主導

筆者認為依據政策評估過程中委托者、代理者和消費者的不同，可以將政策評估分為內部評估、內外結合評估和外部評估，如表1所示。

表1 政策評估的三種基本類型

由于委托者、代理者和消費者的不同，以上三種政策評估類型的獨立性也不同：內部評估完全是政府內部生產和消費的過程，公民沒有參與的機會；內外結合評估代理者是民間獨立評估機構，評估結果的獨立性增強，但在實際運作中，一方面政府和其選取的獨立評估機構之間難免會產生一種曖昧關系——由于利益互補，評估機構提供傾向于政府受益的評估結果，另一方面即使獨立評估機構提供純粹自身立場的評估結果，如果有駁于政府意向，這種評估結果也難以促進政府相關政策的改變，所以內外結合評估的獨立性仍然有限；外部評估由人大代表或公民團體發起，評估結果最終成為人大審議政府政策成效的重要依據，能夠切實影響政策的改觀，獨立性最強。

通過對比以上三種政策評估類型，可以看出我國的政策評估長久以來一直屬于內部評估，在大躍進時期我國政府內部沒有專門職能的評估機構，對于大躍進政策在地方實施狀況的了解和評估，主要依靠以下幾種非正式途徑：地方黨和政府官員向中央有關部門反映情況、中央官員到地方實地調研、官方傳媒的公開報道、內參機構反映政策效果等等，最后中央高層再進行會議討論，政策評估的前因后果都發生于政府內部。在大躍進時期，一方面由于地方官員虛報生產數據和媒體的推波助瀾導致評估信息的嚴重失真；另一方面由于政策評估僅僅發生在政府內部，外部的真實評估信息被排斥在正常渠道之外。這最終導致以毛澤東為核心的中央決策層對于大躍進政策的盲目樂觀，進而在廬山會議上夸大了大躍進政策的正面效果。可見內部評估最大的軟肋在于體制，自己制定政策、自己評估政策的狀況不可避免地導致政策評估結果的失真甚至無效。

2．領導評估為主導

在內部評估的框架中，尊重和接受政府內部不同意見是彌補內部評估自身缺陷的一種必要手段，但是在中國內部評估過程中還面臨著來自“一言堂”的責難。

正如廬山會議“最重大的影響之一是，毛在廬山似乎破壞了調節最高領導人之間這方面的爭論的不成文的慣例。廬山會議之前，正常情況是，任何領導人都可以在黨的集會上自由地發表意見，爭論可以是激烈的。誰也不會因為說了什么而受到責備，只要他正式接受并按照最后達成的決議行事”[3]。廬山會議和反右傾主義運動之后，毛澤東的話語開始完全暢通無阻。以領導個人看法為基礎的政策評估既沒有決策民主化的色彩，也往往偏離科學化理性化。

時至今日，“一把手”“一言堂”的弊病依舊普遍，譬如2009年四川省人民政府進行的省政府各部門績效評估活動采取了組織評估和領導評估相結合的方式，并規定了有利于領導的績效評估計分標準：“省長的評價權重為10%，副省長的評價權重為10%，省政府績效委的評價權重為60%，社會公眾的評價權重為20%。”在中國“人治”現象普遍的政治環境下，此次績效評估活動中，主要領導看似20%的權重發揮的絕不僅僅是20%的作用。

（二）評估標準的單一性——以“以經濟建設為中心”為例

在我國政策評估以內部評估為主導的情況下，政策評估標準往往以黨和政府重大綱領和文件的價值取向為基礎。評估標準的單一性是指我國政策評估往往圍繞著以經濟增長為中心的硬性指標。

自從十一屆三中全會停止使用“以階級斗爭為綱”的口號，作出把黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來，實行改革開放的偉大決策之后，“經濟建設”就成為我國發展道路上的“關鍵詞”。中國共產黨黨章中也明確寫到：“中國共產黨在社會主義初級階段的基本路線是：領導和團結全國各族人民，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，自力更生，艱苦創業，為把我國建設成為富強民主文明和諧的社會主義現代化國家而奮斗。中國共產黨在領導社會主義事業中，必須堅持以經濟建設為中心，其他各項工作都服從和服務于這個中心。”

筆者認為“以經濟建設為中心”是符合改革開放初期國情的戰略綱領，然而隨著社會經濟的迅猛發展，“以經濟建設為中心”卻逐漸演變成為“GDP崇拜”。在政策評估過程中，上級政府對下級政府地方政策、官員政績的評估指標，主要是依據區域GDP增長情況、經濟投資和政府財政稅收的數額規模等等側重于經濟建設的硬性指標。

但是隨著社會貧富差距的擴大、生活環境的嚴重惡化等等社會問題的涌現，唯GDP的缺點也逐漸暴露，GDP指標自身也由于不能全面反映社會進步的真實狀況而飽受經濟學者的詬病。所以評價一項政策優劣的標準應該是綜合性的，經濟因素只是其中一個方面，不能刻意強調，也不能置之不顧。

三、中國政策評估的新興特征

新興特征的“新”主要并不在于出現了新型評估方法，而在于出現了新的評估主體即公民參與。公民參與下的公共政策評估在西方國家已經有著成熟理論和操作經驗。改革開放至今，中國與西方國家在公共管理領域的交流日益頻繁，大量關于公共政策評估的譯著和學術交流論壇不斷涌現，國內學者也進行著初步的學術探討。由于中國的具體國情以及政治改革尚處在發展階段，國內學者在吸收國外先進理念的同時，必須結合中國的特殊政治發展環境，方能切合實際，以具體理論來解決具體問題。

政府績效評估中公民參與的三個重要方面：參與的基本形式，即“獨立自主實施”或“介入政府發動的績效活動”；參與的范圍；參與產生的實際影響。周志忍依此將政府績效評估中得公民參與分為五個不同階段：公民無參與、無效參與、有限參與、高度參與、主導型參與。“近年來我國政府績效評估中的公民參與取得了明顯的進展，但總體上尚處于有限參與階段。”[4]立足于該劃分方法，進而探討“有限參與階段”，依據公民參與的基本形式，可以將有限參與階段劃分為兩個方面：政府組織評估活動中的公民參與和公民獨立組織的政府績效評估。

（一）政府組織評估活動中的公民參與

隨著社會信息化發展，政府與公民之間的交流方法早已不局限于面對面的形式，網絡的迅速普及成為提高政府與公民之間溝通效率的有利條件，電子政務也處于良性發展階段，各級政府的官方網絡交流平臺也在形式上建設完善起來，這都使得進行大規模大范圍的公民參與評估具備了實踐的可行性。

本世紀初至今的幾年中，“政府主持——公眾參與”模式的政府績效評價逐漸在各層次的政府中推行開來，目前占據主導地位。該模式表現為在政府主持下，公眾作為一般評價主體參與績效評價活動，對政府活動進行綜合性的、軟性指標衡量，或者是軟性和硬性指標的綜合性衡量。然而全國大大小小的政府績效評估活動并沒有受到明顯的社會正面評價，趨于形式主義，究其原因，可以從政府和公眾兩方面進行梳理。

一方面，從政府自身角度來看，“政府主持”變成了“政府把持”。我們欣慰于諸多地方政府的主動性態度和人力物力投入，政府意圖通過公民評價進而革新機構和改進政策。但是政府在整個評估過程中牢牢把持著評估結果的解釋權，評估結果產生的各個階段也缺乏透明度，不符合政府當前施政方案的評估結果最后也只是空頭文件。總結起來就是，評估參與者的權力配置不平衡，政府唱主角，公眾的作用連配角都不如，只相當于群眾演員。

另一方面，從公眾自身角度來看，公眾參與程度并不深入，參與積極性不高。這主要還是取決于社會政治環境的影響，人大都被稱為橡皮圖章，更不必說普通民眾的政治回應行為。同時評估結果的“暗箱操作”和對政策極低的影響力，也導致再一次挫傷參與民眾的積極性。鑒于當前的官民溝通體制，普通民眾也無法具體了解評估結果效用的發揮。

總體來說，我國政策評估過程中公民參與的實際效果不盡如人意。

（二）公民獨立組織的評估活動——民間第三方政策評估機構的發展

“在1986年以前，我國不允許獨立第三方評估機構存在，所有的政務信息全依賴于行政系統內部自下而上的報告機制；1986－1992年間，政府內部開始利用自己的壟斷優勢進行相關的民意測試，同時我國也出現了部分半獨立的民間社會調查機構，如中國社會調查所等；1992年以后，我國政府績效的第三方評估機構得到了迅速的發展，許多優秀的評估機構在此期間如雨后春筍般涌現。”[5]由此可見我國第三方政策評估機構的發展還處于“小荷才露尖尖角”的階段，對于公共政策的影響力也是極其有限，包括以下幾個方面。

首先，缺乏關于第三方政策評估機構的法律制度和行業性規范，束縛其工作能力。建立相關法律規范，并不是給處于發展初期的第三方評估機構帶上“緊箍咒”，限制其正常運轉，而是明確第三方評估機構的職能范圍，妥善協調與政府、社會公眾的關系，為其提供法律保障。

其次，缺乏信息來源和工作經驗，削弱其工作效用。政策評估的相關信息多存在于政府內部，當前我國政府的開放透明程度還尚需進一步提高。相比較獲取社會民間信息，第三方評估機構獲取政府內部信息顯得困難重重，當前只有少數地方政府主動與第三方評估機構進行評估調查的合作。國內起步較晚，缺乏富有經驗的第三方評估機構和成功的評估案例。

總體而言，我國第三方政策評估機構處于發展初期階段，力量雖小卻具有發展趨勢。“中國政府正在逐漸將許多經濟的職能、企業的職能下放，包括政府公共信息的獲得渠道進一步拓寬，而原來專屬于政府部門的信息研究功能正在市場化和共享化。”[6]

四、構建獨立多元評估模式

毋庸置疑公共政策評估包含著兩個基本要義：評估活動的公共性和評估方法的專業性，需要指出，這兩方面要義在我國當前公共政策評估活動中都沒有充分實現，也就是說我國的公共政策評估仍處于初級探索階段。

首先，筆者認為保持評估活動公共性的根本前提是彰顯政治制度的公共性，一個極端專制獨裁的政府不可能進行透明有效的政策評估。對于我國來說，以中國共產黨為領導核心的中央政府代表著最廣大人民群眾的根本利益，由此構建的各項國家政治制度具有公共性，但是落實到地方基層政府卻偏離了原本的體制化規定，人民代表大會和政治協商會議等等機關在地方層面都淪為“沉默”的機關，喪失了在政策評估活動中應有的作用，既然連人大和政協都不能充分履行職能，更不用奢談公民和專家來發揮有效作用。所以要實現評估活動的公共性，政策評估主體之間的權力配置要處于平衡狀態，政府、人大、政協、公眾、專家都可以自由表達自身意愿，最后通過協商方式決定政策走向，而不是欺瞞或打壓。

其次，專業的評估方法理論在我國仍處于摸索階段，相關的學術研究和法律條例都較少，多以借鑒西方文獻為主。埃貢·G·古貝和伊馮娜·S·林肯提出第四代評估理論，該理論認為：第一代評估稱作測量時代，是一種針對具體數據的技術性統計手段；第二代評估稱作描述時代，被評估的不再僅僅是數據，而是評估客體本身所期望達到的目標，是一種以描述既定目標優劣為特征的方法；第三代評估稱作判斷時代，是對前兩種評估的基礎上進行的客觀評判。前三種評估模式都沒有注重價值多元化取向，并且過分強調科學范式，第四代評估稱作響應式建構主義評估，評估活動采集的信息不局限于已定的，由于不同利益相關者擁有不同的認識范式，評估活動中的眾多利益相關者的價值取向和利益訴求都應該納入考慮范圍，評估活動處于響應不同觀點的動態過程中。[7]這一觀點對于改變我國評估主體單一性的現狀具有積極借鑒意義。

在政策評估實踐中，公共政策評估的兩個基本要義，公共性和專業性之間存在著張力。某些政府主持的公共參與評估最后不了了之的借口多是認為：公眾不具備相關專業知識，做出的評估意見多側重于感性印象，無法推動政策的技術性改觀。筆者認為此借口并不完全成立，專業性不僅僅體現于切身實施政策的政府人員，還應體現于專家、民間評估機構，況且我國當前的公務員技術素質也遠遠沒有達到馬克斯·韋伯所說技術化官僚科層制的理想水平。基于我國的某些情況，往往不具備公共性和民主化的政策評估本身就不具備專業性。

由此，筆者旨在提出獨立多元評估模式，在這一模式中，公民、政府、人民代表大會、民間評估機構是四個重要行為主體。評估活動必然需要發起者，公民個人力量薄弱、利益訴求單一。公民對于評估活動的發起必然借助于相關組織才能形成社會影響力，所以評估發起者包括政府、人民代表大會、民間評估機構。公民在評估過程中的參與是寓于以上三者評估運作之中的，但是并不是說公民屈居于以上三者之下，公民參與應該是有效的，能夠切實影響評估后的政策走向。表2是對公民參與方式的簡要列舉。

表2 獨立多元評估模式下的公民參與方式

“獨立”是指政府、人民代表大會、民間評估機構三者之間具有一定的相互獨立性。基于我國現狀，實現此獨立性，主要是指政府應該以開放的態度接受來自民間的建議，引導培育民間評估機構的良性成長，對于民間評估機構的有關調查評估結果不能一味置之不顧甚至封鎖信息；另外要厘清政府和人大的關系，人大不能淪為政府退居二線人員的“療養院”，人大代表要履行職責，收集民意后行使對政府政策的監督作用。

“多元”是指政府、人民代表大會、民間評估機構、公民等等利益相關者的訴求都能夠在政策評估過程中得到表達。政策評估不是“堵”的過程，而是“融”的過程。在獨立多元評估模式中，首先，實施政策的政府最容易成為評估結果的利益受害者，解決途徑應是增強政策過程的透明度，公開政府自身的合理訴求，使其他評估主體的初始態度更加理性化；其次人民代表大會是促進多元價值融合的重要評估主體，是連接公民訴求和政府決策的最重要通道，人大相對能夠更加廣泛收集民意，更重要的是擁有影響政府決策的法定權力，是實現評估活動公共性的制度保障；最后，民間評估機構應當積極利用媒體效應，從社會輿論方面擴大評估結果的影響力。

總之，公共政策評估模式的探索，不單單是一種技術性問題，而是涉及到社會主義政治體制改革的宏大問題，任重而道遠！

[1] 王錫鋅．公眾參與、專業知識與政府績效評估的模式——探尋政府績效評估模式的一個分析框架[J]．法制與社會發展，2008（6）：3－18．

[2] 胡偉．政府過程[M]．杭州：浙江人民出版社，1998：97－98．

[3] R·麥克法夸爾，費正清．劍橋中華人民共和國史：革命的中國的興起1949－1965[M]．北京：中國社會出版社，1990：333．

[4] 周志忍．政府績效評估中的公民參與：我國的實踐歷程與前景[J]．中國行政管理，2008（1）：111－118．

[5] 段紅梅．我國政府績效第三方評估的研究[J]．河南師范大學學報：哲學社會科學版，2009（6）：47－51．

[6] 袁岳．中國公共政策及政府表現評估領域的零點經驗：獨立民意調查在中國的位置[J]．市場研究，2005（3）：5－9．

[7] 埃貢·G·古貝，伊馮娜·S·林肯．第四代評估[M]．北京：中國人民大學出版社，2008：2－21．