長三角土地開發的集約化利用研究

摘要：“十一五”期間，長三角地區GDP顯著增長，耕地面積日益減少。存在問題的根本原因在于對土地資源的粗放式開發利用。要在“十二五”期間防止長三角土地資源緊缺狀況繼續惡化，必須顯著加大對土地實行集約化開發利用的強度。主要對策有進一步改進與深化農村“三集中”模式，盤活存量建設用地，扣緊土地開發利用環節，強化用地批后監管，有效利用暫閑耕地，積極推進土地復墾，用活土地置換政策，構建土地利用考核體系等。

關鍵詞：長三角；土地開發；集約化利用

中圖分類號：F061.6 文獻標志碼：A 文章編號：10085831（2013）03000107

長三角經濟圈主要由上海、江蘇、浙江兩省一市組成，本文所使用的長三角相關數據均按照上海、江蘇、浙江兩省一市進行統計。目前長三角經濟圈區域經濟在全國乃至在世界迅速崛起，到2010年，長三角地區的城市化率已超過60%，快要進入城市化高級階段；工業化發展已初步進入后期階段；人均GDP達到了7 800美元。工業化、城市化、現代化已成為長三角地區發展的必然趨勢。在此背景下，土地資源的緊缺越來越成為了長三角經濟社會發展的硬瓶頸。

一、長三角土地資源日益緊缺

長三角地區的土地資源歷來十分緊張，居住人口多，人均耕地面積少。尤其是在當前城市化加速度發展規律的推動下，在“率先建成全面小康社會，率先基本實現現代化”的發展戰略推動下，近年來，長三角地區各大小城鎮的城市建成區急劇擴大，大量的高速公路、城鄉道路、大小橋梁、各類科技工業開發園區紛紛開工建設，從海外擁來以及從珠三角遷來的外資企業越來越多，這就導致長三角地區的土地資源日益緊張，耕地面積逐年減少。

2005-2010年，上海市GDP從9 248億元增長到了16 872億元，增加了7 624億元，增加率為82%；耕地總面積則從355.95萬畝減少到了301.50萬畝，共減少54.45萬畝，減少率為15%；人均耕地面積則從0.20畝減少到了0.13畝，減少率為35%[1]（表1）。

2005-2010年，江蘇省GDP從18 599億元增長到了40 903億元，增加了23 304億元，增加率為120%；耕地總面積則從7 170.55萬畝減少到了6 906.46萬畝，共減少264.09萬畝，減少率為3.7%；人均耕地面積則從0.96畝減少到了0.88畝，減少率為8.3%[2]（表2）。

2005-2010年，浙江省GDP從13 418億元增長到了27 227億元，增加了13 809億元，增加率為103%；農作物播種面積則從4 256.91萬畝減少到了 3 726.97萬畝，共減少529.93萬畝，減少率為12%；人均播種面積則從0.87畝減少到了0.68畝，減少率為22%[3]（表3）。

綜合來看，“十一五”期間，長三角地區蘇浙滬三省市GDP從41 264億元增長到了85 002億元，共增加43 738億元，增長率為106%；耕地總面積（浙江省為農作物播種面積）則從11 783.42萬畝減少到了10 934.94萬畝，共減少848.8萬畝，減少率為7.2%；人均耕地面積（浙江省為農作物播種面積）則從0.83畝減少到了0.70畝，減少率為15.7%（表4）。

根據蘇浙滬三省市制定的“十二五”發展規劃，上海市在“十二五”期間GDP平均增速為8%，按此計算，到 2015年GDP將達到24 790億元，將比2010年的16 872億元新增7 918億元；江蘇省在“十二五”期間GDP平均增速為10%，按此計算，到 2015年GDP將達到65 875億元，將比2010年的40 903億元新增24 972億元；浙江省在“十二五”期間GDP增速為8%，按此計算，到 2015年GDP將達到40 005億元，將比2010年的27 227億元新增12 778億元。按此統計，長三角三省市到2015年，GDP總值將達到130 670億元，將比2010年的85 002億元增加45 668億元，增長率為54%[4-6]（表5）。

從表1中可以看出，在“十一五”期間，上海市每增加1億元GDP則減少耕地71畝（544 500畝÷7 624億元=71畝/億元）。在“十二五”期間，按照規劃，上海市的GDP要從2010年的16 872億元增長到2015年的24 790億元，將新增7 918億元，如果用地方式不改變，經濟增長方式不調整，按照71畝/1億元的比值關系，那么，2015年則還要減少耕地562 178畝（71畝×7 918=562 178畝）。即現有的3 015 000畝耕地還要減少19%。

從表2中可以看出，在“十一五”期間，江蘇省每增加1億元GDP則減少耕地113畝（2 640 911畝÷23 304=113畝）。在“十二五”期間，按照規劃，江蘇省的GDP要從2010年的40 903億元增長到2015年的65 875億元，將新增24 972億元，如果用地方式不改變，經濟增長方式不調整，按照113畝/1億元的比值關系，那么，2015年則還要減少耕地約2 821 836畝（113畝×24 972=2 821 836畝）。即現有的69 064 639畝耕地還要減少4%。

從表3中可以看出，在“十一五”期間，浙江省每增加1億元GDP則減少農作物播種面積384畝（5 299 350畝÷13 809億元=384畝/億元）。在“十二五”期間，按照規劃，浙江省的GDP要從2010年的27 227億元增長到2015年的40 005億元，將新增12 778億元，如果用地方式不改變，經濟增長方式不調整，按照384畝/1億元的比值關系，那么，2015年則還要減少農作物播種面積4 906 752畝（384畝×12 7784 906 752畝）。即現有的37 269 750畝耕地還要減少13%。

再單純從耕地面積減少情況來看，“十一五”期間，長三角地區耕地面積（（浙江為農作物播種面積）從2005年的11 783.42萬畝減少到了2010年的10 934.94萬畝，減少率為7.2%，人均耕地面積從2005年0.83畝減少到了2010年的0.70畝，減少率為15.7%（表4），如果“十二五”期間，這種用地方式不改變，經濟增長方式不調整，還是按照7.2%的減少率來減少耕地面積，還是按照15.7%的減少率來減少人均耕地面積，那么到2015年時，長三角地區的耕地面積將只剩下10 147.62萬畝，人均耕地面積即使按現在長三角地區的人口計算，也將從0.70畝減少到0.59畝，遠遠達不到聯合國糧農組織確定的人均0.8畝警戒線。照此下去，到2020年時，長三角地區人均耕地面積還不到半畝了。

二、長三角土地開發利用中的問題分析

造成長三角土地資源緊缺現狀的原因，既有長三角地區人多地少，城市化加快發展的客觀原因，也有人為造成的粗放式開發利用土地資源的主觀原因。近年來，在長三角土地資源開發利用中，走的是一條單純依靠增加土地供應來實現經濟增長的發展模式。這種模式最嚴重的問題就是粗放、浪費、效益低下、消耗的土地資源過大。具體問題體現在以下方面。

（一）土地開發利用項目用地過于浪費

改革開放以來，長三角地區在土地開發利用上仍屬粗放模式，即通過增加土地利用量來擴大經濟規模，用這種粗放模式來支撐發展，必然要大面積占用耕地。在長三角地區的各類建設項目中，論證報批的計劃用地量一般都較大，最后實際開發的用地量也較大。許多項目用地寬打寬算、寬打寬用，粗放式、耗竭式利用土地，建設用地的潛力沒有得到充分挖掘。土地利用率和單位土地投資強度以及產出率普遍偏低，遠不如世界上的發達國家和地區。

（二）土地閑置與撂荒現象依然存在

土地緊缺已成為制約長三角地區經濟速增長的“瓶頸”，但長三角一些地方土地閑置與撂荒現象依然存在。土地閑置拋荒有三種類型：一類是征而不用，轉而不用；二類是征多用少；三類是開發破壞了農田水系導致周邊農田拋荒。

2010年，國土資源部調查統計了全國2 815宗閑置土地的案例，從全國閑置土地分布來說，東部地區數量最多，分別占上報總宗數和面積的62.24%和62.46%。其中江蘇省共有119塊土地被閑置。國土資源部向全國公開曝光了26宗閑置土地名單，其中上海有五宗，江蘇有兩宗[7]。浙江嘉興在2010年公布了市級11宗閑置土地的情況，這些地塊超過合同約定開工時間，最長的已經長達7年之久。

（三）土地利用結構不合理

在土地利用的內在結構構成上，存在許多不合理現象。

一是長三角各地現有鄉鎮企業和自然村莊的分布過于零亂，用地量過大。據統計，江蘇無錫農村自然村莊的人均占地達到了170平方米。遠遠超過省政府規定的100平方米的標準[8]。

二是長三角各地現有各類工業用地占用面積過于寬大，據統計分析，現在蘇南地區新增建設用地中各類工業用地占到了50%以上，遠高于發達國家的10%。

三是各種類型土地利用的潛力和優勢尚未充分挖掘。長三角地區有不少丘陵、山坡和水域，但一些地方僅注重成片的大田大地開發，對邊角余地的非農業建設開發利用不夠。

（四）土地開發利用的環節常有脫節

在長三角地區的土地開發利用中，不少地方的土地征、轉、供環節脫節，導致土地閑置和粗放利用現象較為嚴重。原因主要有征地補償資金沒有及時解繳到位，征地農民沒有及時納入社保安置，各類建設項目征、轉、用審批和供地審批一定程度上存在脫節現象，造成一定數量的已供地未使用的閑置土地存在，以及已批準未供地的閑置項目存在。據2010年溫州市國土資源局公布信息：1999年至2009年，溫州市“轉而未供”的閑置土地近10萬畝。溫州市國土資源局分析報告指出，導致“轉而未供”的原因有10個，主要是政策處理不到位、規劃調整、審批時限過長、“三通一平”等基礎設施建設未到位、資金缺乏等。其根本原因主要還是在于土地開發利用的環節出現了嚴重脫節[9]。

（五）土地管理制度不完善

土地有償使用制度實施多年，一方面，取得了巨大成就；另一方面，受地方利益主體的干擾，在土地使用權的征用、交易、轉讓等利益分配方面仍然存在著一些不公正現象。在利益驅動下，有的農村集體大量建廠房出租，違章出讓宅基地，建房超標現象時有出現，客觀上形成了部分非正式地產。同時，由于農村自發流轉的集體用地隨意改變用途，導致權屬不清誘發糾紛，這對于農村土地的集約使用和農村資產交易市場的健康發展都十分不利，亟待加以政策規范和引導。

由于土地管理制度不完善，土地責、權、利的主體不明確，因此政府、集體土地所有者（農民）和用地企業之間的利益分配常常發生沖突，難以協調，致使在用地秩序上存在著某些混亂現象。

（六）追求經濟增長付出的土地資源代價過大

近年來，長三角經濟發展勢頭猛，速度快，GDP總值高，財政收入貢獻大，但是付出的資源代價也不小。其中建設用地急劇增加，土地資源大量減少就是代價之一。

在“十二五”期間，既要節約土地，又要完成GDP的增長，就要充分重視內涵發展，在新增建設用地方面，必須要提高每畝新增土地的投資強度，這樣才能提高每畝新增土地的產出值。因為目前中國的投資額度在整個產出值中占的比重較高，一般要占50%以上。顯然，投資額度越大，新增土地的產出值就越高；新增土地的產出值越高，要實現“十二五”期間新增45 668億元的GDP，所占用的土地就越少。

三、進一步深化農村“三集中”是長三角土地集約化利用的重要模式

今后要繼續保持長三角地區的可持續發展，如期實現“率先實現現代化”的戰略目標，在土地資源緊缺條件下，科學開發使用土地的唯一選擇只能是顯著強化對土地的集約化利用，特別是對農村土地的集約化利用。因為目前長三角地區的城市用地基本上已經沒有多大空間了，開發建設用地的主戰場逐步轉移到了農村。因此，如何實施農村土地的集約化開發利用，目前在長三角地區已經到了刻不容緩的地步。

在土地資源緊缺條件下，目前長三角農村土地的集約化利用模式應該是以進一步改進、深化與完善農村“三集中”為主。長三角地區的農村“三集中”已推行數年了，但在實際進程中出現了許多問題。當前需要深化與拓展“三集中”的新舉措，通過解決發展中的問題，通過實施新的對策措施，繼續深入推進長三角農村的“三集中”， 以有效實現農村土地的集約化利用。

（一）農村工業向工業園區集中

通過農村工業集中，可以切實解決鄉鎮工業遍地開花的局面，提高土地的使用效率和產出值。但在長三角地區集中后的各類工業園區中，有部分企業存在著產業結構趨同、重復建設問題。重復建設除了帶來產業結構不合理外，也必然帶來土地利用結構的不合理，低水平的項目投資對社會資本、土地資源、原材料的利用都非常不經濟。另外，在每畝土地投資強度的要求上，有些項目存在著完成時間過長，或者項目變動導致投資減少等現象，使最初要求的投資強度大打折扣。

為此，在農村工業向重點園區集中的過程中：第一，必須同步進行農村工業產業結構的調整和優化，通過優化產業結構來實現土地資源的少投入多產出，提高優質產業單位土地的產出率。第二，在新的工業園區建設中，仍然要按照集約化開發利用土地的原則，對園區建設和進園企業進行規范運作。嚴格執行國家產業政策，嚴格控制限制性產業項目供地，從土地供應上制止盲目投資和低水平重復建設。要求進園的新企業在投資規模和投資強度上，以平均每畝土地為單位的投資額度，或者投產后的產值，或者上交的稅收，不得低于一定的限額，以此提高土地的使用效益。第三，大力提倡和激勵建設標準廠房、多層廠房，增加廠區容積率，以此提高土地的使用效益，實現土地資源利用效益的最大化。第四，切實加強對投資項目施工的時間、進度、目標等環節的監管，把投資強度規定落在實處。對一些分期實施的大型建設項目可以根據其實際到帳資金和生產建設進度分期確定供地數量。

（二）農業生產向規模經營和農業園區集中

根據長三角的區情，長三角區域農業發展的方向性選擇只能是都市農業和規模化經營。通過農業集中，實現土地的成片開發和規模化經營，走產業化、市場化之路，追求土地的規模化效益。

在農業生產向規模經營和農業園區集中過程中，必須要解決好的一個實際問題就是農民承包地的流轉。在農業生產集中過程中，要積極引導農民的承包地加快流轉。實行土地承包經營權流轉有利于解決人地矛盾，充分利用土地，對于發展農業經濟具有積極作用。但同時土地承包經營權流轉必須是在土地承包關系穩定的前提下進行，必須是在農民自愿的基礎上進行。一般來講，只有二、三產業比較發達、大多數農民轉移到非農產業并有穩定的工作崗位和收入來源時，才有可能出現較大范圍的土地承包經營權流轉，發展適度規模經營。所以，必須堅持依法、自愿、有償的原則，在條件具備的基礎上進行。

在當前農村土地流轉中存在的問題主要有：土地產權關系模糊、土地流轉后的管理不規范、農村土地流轉市場不完善、土地流轉收益分配不合理、農民社保制度不健全等[10]。對此，一方面，要堅持《農村土地承包法》的基本制度，明確農民的農地產權主體地位[11]，從根本上保護農民的土地承包經營權；另一方面，要把土地承包經營權流轉納入法制化、制度化、規范化軌道，探索建立以村為集體土地所有權主體，以農戶為單位量化股份，建立村級集體股份合作公司。在穩定承包權的基礎上，搞活使用權，推進規模經營，規范有序地引導農民將承包地向規模生產和農業園區集中，通過引導承包地加快流轉，以此來提高土地的集約化利用。

（三）農民居住向城鎮和新型社區集中

近年來在經濟發達、城市化進程較快、生活水平較高、全面小康社會建設和現代化發展走在全國前列的長三角地區，出現了實施農民居住集中的客觀趨勢。

在新型農村社區建設中，依然要按照集約化開發利用土地的原則，對社區建設進行規范。具體要求有：一是要強力推進高層安置房建設，向空間要地，提高農村新型社區的容積率；二是農村新型社區用地的綠地率、容積率、建筑密度要嚴格按照規范要求執行。以此保證農民居住集中后的農村新型社區土地使用的集約率。

從近年來長三角各地推進農民集中居住的實際操作來看，大部分自然村的拆遷撤并、農民居住新型社區的建設都是靠工程項目的帶動推進的。一方面，可以預計，今后長三角地區仍將規劃設計、開工建設大量的工程項目；但另一方面，也要看到，今后開工建設的工程項目將會呈現逐漸減少的趨勢。

原因在于：一是在經過近十年來大量建設工程項目，大規模建設基礎設施之后，國家宏觀經濟調控對大規模基礎設施投資已經開始了制約；二是隨著長三角地區城市建設舊賬的逐步償還，城市建成區將會逐漸飽和；三是隨著市域基礎設施的逐步建成和完善，道路、橋梁等工程建設項目將會逐步減少；四是隨著外商投資進一步向全國各地擴散，“十一五”期間已經初步出現了外商投資增長率的下降，今后外商投資項目增加也將會逐步趨緩；五是隨著城市化發展到70%的高級階段后，城市化進程將會出現明顯趨緩的規律。基于以上原因，過去那種以工程項目作為主要措施來推進農民居住集中的模式今后將會受到挑戰。

因此現在必須積極探索除工程項目之外的其他推進手段和措施。要把這一點作為今后推進農民居住集中工作的重點來加以研究和探索，并力爭取得實質性突破。否則一旦工程項目大量減少，長三角地區要想通過實施農民居住集中來實現農村土地的集約化利用就將十分困難。

在非工程項目的推進措施中，目前一些地方已經取得的成果經驗值得長三角各地乃至全國各地高度重視，學習借鑒。如江陰市在推進農民居住集中的手段措施中，除了工程項目帶動之外，還采取了其他有效措施：一是以富村并窮村推進農民集中居住，典型的有華士鎮以富村帶窮村的“大華西”建設為主帶動農民居住集中；二是新村建設推進農民集中居住，如周莊鎮以行政村集體經濟的發展和中心村建設為主帶動農民居住集中。

無錫市錫山區出臺了“關于非規劃建設區內農村居民住房安置暫行辦法”和“關于對非規劃建設區20戶以下自然村撤并實行以獎代補的實施意見”等政府文件，對非規劃建設區內，無法依靠工程項目來推進的自然村和農戶的拆并以及居住集中問題，由政府財政拿出資金給予一定補償。通過獎勵性的補償措施來引導農民主動拆遷[11]。

一方面，農民集中要走新型社區之路，另一方面，村莊整治也是建設新農村系統工程中人居環境治理的一個重要環節。在推進農民居住集中進程中，可以同時進行村莊整治。通過村莊整治既能改善人居環境，美化新農村，又能起到良好的節約用地效果。在當前長三角農村的村莊整治中，一定要注意保護江南農村的優美景觀和傳統文化特色。“上有天堂，下有蘇杭”，長三角是聞名遐邇的魚米之鄉，有著美麗的自然風光和田園風光，有著悠久的人文歷史。各地要將村莊整治與特色村莊建設結合起來，注意增加環境綠化的投入，注重人與自然、人與環境的和諧統一。在推進自然村的撤并整合中，要對有文物價值的古村落以及歷史文化特色村鎮給與保護，避免對歷史文化和地方特色的破壞。要從歷史的高度，從可持續發展的長遠戰略來對待和規范村莊整治工作中的拆、建、管。

四、強力推進土地集約化利用的其他措施

除了以“三集中”作為長三角農村土地集約化利用的主要模式之外，其他推進長三角土地集約化利用的手段與措施還有以下方面。

（一）盤活存量建設用地，力爭保值增值

在長三角城市與農村中，有不少閑置的存量建設用地，對此，各地政府和職能部門應通過采取諸如激勵和懲罰等多種辦法，來盤活存量建設用地，一定要使存量用地使用起來，以實現存量用地的保值和增值。

（二）扣緊土地開發利用環節，完善土地管理

土地開發利用是一個系統工程，在土地的征、轉、供各相關環節上必須要緊密相連，環環相扣。土地、資金和拆遷安置政策處理，這三個因素是繞在一起的。很多政府投資項目主要資金來源是靠土地出讓收入，而土地出讓必須要先完成好拆遷安置和政策處理。在土地出讓收益上，各級政府、相關部門一定要綜合協調、服從大局，堅持以人為本的理念，合理合情作出科學決策。征地補償資金要及時解繳到位，征地農民要及時納入社保安置，各類建設項目征、轉、用審批和供地審批要環環相扣，這樣才有利于實現土地節約、集約、高效使用的目標。

（三）強化用地批后監管，定期檢查督促

在建設用地的管理上，今后要切實改變過去重審批輕監管的現象，加強建設用地批后管理。堅決執行國家政府建設項目用地驗收制度，推動長三角地區建立用地跟蹤管理制度，定期或不定期對建設項目情況進行檢查。檢查的內容可以包括：供地備案制度的落實情況；土地出讓合同或劃撥書履行執行情況；閑置土地及處置情況；行政審批主體供地審批實施情況；建設用地復核驗收情況等。重點檢查建設用地面積、用途和容積率等重要指標。

（四）有效利用暫閑耕地，加強處置力度

在閑置的土地中，有一部分原因是長三角地區各類科技工業園區的開發過程中，占用的一些耕地從征地到動建有一段較長的閑置時間。積極利用這些暫閑耕地進行農作物的耕作是提高土地集約效益的有效途徑。同時還要加大對存量建設用地的處置力度，盡量減少暫閑耕地面積，對于土地荒閑時間超過規定期限的，或者開工不足的，應對開發單位征收土地閑置費直至完全收回土地。

（五）積極推進土地復墾，加大整治修理

土地復墾是對在生產建設過程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地采取整治措施，對集中連片的耕地區進行田、水、陸、林、村的綜合整治，使其恢復到可供利用狀態。土地復墾既可以恢復耕地、增加耕地，緩解人地矛盾，又可以不占或少占耕地，達到節約集約用地的目的。據蘇南地區經驗，一般情況下，通過土地整理，可以增加5%的土地面積。長三角地區三省市現有耕地總數為10 934.94萬畝，如果整理其中的一半，即5 467萬畝，按新增率5%計算，則可新增耕地273萬畝。

（六）用活土地置換政策，實現高效配置

在推行農村“三集中”的過程中，對一些位置分散的空閑地、閑置土地和低效土地，如“邊角地”、“插花地”等，通過復墾整理，可置換成相應的建設用地指標，通過土地置換來盤活建設用地。

具體置換方法主要有兩種：一種是土地置換盤活分散土地。即通過“易主”、“易位”、“易權”、“易用”，把零散土地歸并整合到一起，與不便于開發的已批未用的建設用地進行置換，使得建設用地位置趨于集中，便于充分開發利用。另外一種是耕地折抵增加建設用地。如果通過土地整理實現了耕地的占補平衡，那么在符合國家土地政策的前提下，可以考慮新增耕地和建設用地之間進行折抵。

（七）構建土地利用考核體系，開展土地集約評價工作

針對長三角各地土地利用結構和土地利用效率中存在的問題，根據長三角各地經濟社會發展水平和各產業發展進程的差異，各地各級政府可參照省、市相關指標從系統的角度選用相關的集約用地指標體系，對本地區土地集約利用進行具體的、各具特色的綜合分析與評價。

土地集約利用評價主要包括土地投入程度、土地利用強度、土地利用經濟產出、土地資源配置機制、土地利用結構和布局、土地集約利用發展趨勢、生態環境質量等。涉及的具體指標有：土地價格的實現程度、土地閑置率、商業用地價格水平、工業用地價格水平、人口與用地增長彈性、建筑密度、土地出讓價格增值收益率等。可采用定量與定性結合的原則、區域性原則，對各地特別是各類開發區的土地集約利用情況作出客觀評價。同時將土地集約利用評價作為地方政府政績考核的一項重要指標，促進評價工作的日常化和制度化。

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