中國地區電子政務就緒度的行政生態視角分析

劉躍等

摘要：在中國信息化的背景下，基于行政生態學的理念，構建中國省級地區電子政務發展就緒程度指標評價體系，對中國31個省級地區的電子政務發展就緒程度進行了實證分析，發現各地區電子政務發展就緒程度較低且存在較大差異性，同時呈現出自東向西逐步降低的現象，并且都存在“硬技術”水平高、“軟環境”基礎薄弱的現狀；最后從經濟基礎、通信基礎設施和人力資本建設三方面提出加強外部社會信息化發展的建議。

關鍵詞：行政生態學；電子政務；就緒程度

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：10085831（2013）03001307

信息技術、特別是網絡技術的高速發展和廣泛應用，導致了產業結構、經濟模式乃至社會的變革。信息化改變著人們的生產、生活、思維方式和價值觀念，并助力各國提高綜合國力和國際競爭力。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》指出：信息化是當今世界經濟和社會發展的大趨勢，要把推進國民經濟和社會信息化放在優先位置。大力推進國民經濟和社會信息化是覆蓋現代化建設全局的戰略舉措。在中國信息化建設中，政府信息化不僅是信息化建設的重要組成部分，還能為社會信息化發展起示范作用。

早在20世紀90年代，中國就啟動了“金橋”、“金關”、“金卡”等一系列重大信息化工程，拉開了國民經濟信息化的序幕。同時，隨著人們在日常生活和辦公中越來越依賴互聯網和相關信息技術，以及國家對創建“服務型政府”的關注，使越來越多的地方政府和行政管理機構建立了便民服務的網站。雖然中國電子政務的全面建設才起步不久，但無論是中央政府還是地市機關部門都投入了大量資源進行信息化建設，特別是近幾年，為了推動政府部門信息化的發展，中國已相繼出臺了《電子簽名法》《電子政務標準化指南》以及《政府信息公開條例》等一系列法律法規和指導性文件，并在全國掀起了一股電子政務蓬勃發展的浪潮；因而單從政府網站的各項指標看，中國政府部門的信息化已經達到了一定的水平，并對整個社會信息化的建設起到了很好的示范帶頭作用。雖然政府在信息化方面走在了前端，但有關數據表明，在中國訪問政府網站的網民中，僅有2.5%的人網上辦理稅務/企業注冊等業務，在線咨詢、投訴和參與調查的也僅有5.9%，這與目前歐美發達國家使用政府網上服務的網民比例達到50%以上的比率來說，中國公民的電子化參與率極低[1]；再加上政府部門人員大都習慣于以前的辦事流程而對利用電子政務系統、網上辦公不熟悉等原因，導致了電子政務促進政府職能轉變、提高政府的行政效率和對外服務能力這個電子政務建設的最主要目標沒有得到體現。為了減少以及防止電子政務建設中不顧外部環境條件，千篇一律地求大求全和大投入、低效率情況的發生，本文運用行政生態學的理論，將各地電子政務的發展同其外部生態環境相結合進行分析，以期為電子政務的領導者和建設者提供制定電子政務發展決策的依據，確保電子政務的健康發展。

一、電子政務行政生態學及國內外研究現狀

美國學者弗雷德·W·里格斯（Fred W. Riggs）認為行政生態學是“研究自然以及人類文化環境與公共政策運行之間的相互影響情形”的科學。而探討經濟因素、政治制度、意識形態、價值觀念、技術發展、文化心理、歷史傳統等政務環境因素對公共行政的影響以及研究在特定環境中公共行政如何發揮作用及影響該國或該地區的發展，是行政生態學的兩個基本研究方向[2]。筆者認為，電子政務的發展不是一個孤立的進程，其發展的快慢以及效益的好壞受一個地區既有經濟、政治、文化等外部客觀條件的影響；因此本文將這些影響電子政務發展的外部因素統稱為電子政務建設的“政務生態環境”，并且在對電子政務發展水平、就緒程度等進行分析、評估時需要結合外部政務生態環境進行綜合分析，否則就可能導致分析的片面性和最終結果的失真。

根據中國社會科學院信息化研究中心課題組的研究顯示，經濟要素作為首要環境因素，對電子政務的發展水平具有決定性影響；同時，溝通網絡、創新基礎以及人力資源水平也對電子政務的發展有重要影響。汪向東、姜奇平通過對實測數據的篩選分析，認為電子政務環境要素有：經濟環境、行政環境、溝通環境和人文環境[2]。王天梅、孫寶文通過實證研究，提出環境的就緒程度和組織的支持程度對電子政務實施成效具有顯著的正向影響[3]。夏露認為，電子政務與行政環境高度正相關，受經濟發展環境、社會組織環境、溝通網絡環境、社會文化環境等因素的影響，任何行政行為都是政府與環境互動的結果，能否取得預期的效果，最終取決于與行政環境動態互動作用的性質和方式[4]；George Kuk通過研究美聯邦地區236個地方政府門戶網站的在線服務質量和當地互聯網用戶數量之間的關系，通過回歸分析發現：互聯網用戶數量越高的地區，其地方政府網站的在線服務質量也越高[5]；Robert Arthur Vaul，Jr.以美國弗吉尼亞州地方政府網站為樣本進行實證研究發現，人口數量、人均收入以及人口受教育程度與政府提供的在線服務等級和數量呈正相關關系[6]；Ke通過總結新加坡政府電子政務的實施過程，提出電子政務關鍵成功因素包括：政府的領導能力、消除數字鴻溝以及政府部門之間的協同機制；Pavlichev Alexei以美國地方政府為研究對象，通過相關分析和回歸分析發現人口總數、城鎮化率、人均收入、失業率等環境因素對電子政務的影響顯著大于政府管理形式、政務流程再造、地方官員對電子政務的支持、電子政務開發的專項資金預算等政府機構內部因素對其的影響[7]；Gil Garcia通過研究1993年至2003年公共管理領域的5個核心期刊中與電子政務有關的文獻后提出，信息和數據、信息技術、組織和管理、法律和規范、制度和環境是電子政務成功的五個關鍵因素[8]；Lee Chungpin 等通過對131個國家的實證研究發現，在一個國家的電子政務發展中最關鍵的因素的是人力資本指數（包含成人識字率和入學率），同時互聯網用戶的數量以及對國際事務的參與度也對一國的全球電子政務排名有顯著的正向影響[9]。

除了學者個人的研究外，聯合國經濟和社會事務部也自2002年開始，每年發布全球電子政務調查報告。在最近的調查報告《United nations EGovernment Survey 2010》中所構建的電子政務發展指數（EGDI）是一個包含政府網站在線服務的規模和質量、通信連接能力以及人力資源狀況三個指標的綜合加權平均得分指標；其計算公式為：電子政務發展指數=0.34×在線服務指數+0.33×通信連接能力指數+0.33×人力資源指數[10]。而早在2003年的聯合國電子政務調查報告中就已經指出：經濟因素、以往在電信基礎設施和人力資本上的投入對電子政務就緒水平具有重要影響。可見，聯合國已將電子政務發展的外部行政環境放在了與其內部影響因素幾乎同等重要的地位。

筆者通過大量的文獻分析發現，國內外對電子政務的研究主要集中在政策探討、技術方案選擇以及對政府網站績效評價上，對電子政務就緒程度的研究也只有基于國家宏觀層面的聯合國調查報告，對于微觀的具體到一個國家不同地區電子政務發展就緒程度的實證研究，尚屬空白。由于中國幅員遼闊，地區間發展不平衡是中國電子政務建設的一個突出現象，因此本文將在參考聯合國電子政務發展指數EDGI的基礎上，結合行政生態理論的觀點對中國31個省、自治區、直轄市的電子政務發展就緒程度進行實證研究，具有一定的理論和實際意義。

二、指標選取及綜合評價指標體系的構建

為了科學、客觀、全面地測量各地區電子政務發展的就緒程度，在參考聯合國2010年全球電子政務調查報告EGDI指標體系的基礎上，結合國內外學者在電子政務行政生態學上的研究成果，本文選取政府政務網站建設、經濟基礎、通信基礎設施以及人力資本四個因素作為一級指標來構建地區電子政務發展就緒程度評價體系。在各個二級指標的選取上則依據科學性、全面性和可行性盡量選擇那些可測量、可獲得的定量指標。

地區政務網站建設主要通過線上服務指數、信息公開指數以及網站日常監測指數來進行測量。由于此部分數據較難于從實際調查中獲得，因此本文采用中國軟件測評中心發布的“2010年中國政府網站績效評估報告”中的數據，并將其中的教育服務指數、社保服務指數、就業服務指數、醫療服務指數、住房服務指數、交通服務指數、企業開辦指數、資質認定指數、互動交流指數、工程建設指數、用戶調查指數合并為線上服務指數，保留報告中的信息公開指數和日常監測指數兩項指標。

經濟基礎二級指標選擇地區生產總值、人均GDP、城鎮化比例、居民存款余額、進出口比率。

通信基礎設施二級指標在參考聯合國EGDI指標的基礎上選擇固定電話普及率、移動電話普及率、互聯網普及率、寬帶用戶占互聯網用戶比例、每千人光纜線路長度、信息傳輸計算機服務和軟件業投資。

人力資本二級指標也在參考EGDI指標的基礎上選擇成人識字率，普通初、高中及高等學校每十萬人平均在校人數，教育經費，教育投資，高等學校普通本，專科授予學位數，國內專利申請授權數，技術市場成交額。本文提出的研究概念模型如圖1所示，主要研究變量的界定及說明見表1。

三、數據收集、處理及分析

研究數據除網站建設數據來源于“2010年中國政府網站績效評估報告”以及成人識字率來源于“2010年第六次全國人口普查主要數據公報”，其他數據均來源于國研網數據庫。

在指標權重的確定方面，本文運用SPSS16.0采取主成分分析法確定各成分權重，避免了人為設置權重所帶來的干擾。

由于在計算時需要對原始數據進行無量綱的標準化處理，而在數據的預處理上有多種方法，如極大化法、極小化法、均值法、Z-score法和極差值法等。張立軍研究表明在線性綜合評價模型中極差化方法相對其他方法更為有效[13]。因此本文采取極差化方法對數據進行無量綱化處理，其計算方法為：yi=Xi-XminXmax-Xmin（Xmax為各單項指標數據的最大值，Xmin為各單項指標數據的最小值）。

經過SPSS16.0運算得出各個因子權重如表2。

（一）各地區四項指標得分比較

通過將數據輸入SPSS16.0計算，我們得到各個地區四項指標的得分，如圖2所示。

由圖2可見，中國各省市電子政務發展就緒程度得分具有較大的差異性，且普遍得分偏低。在這其中有一些得分特別突出的省市，如北京、上海、江蘇、浙江、廣東，這幾個省市的各項得分均位居全國前列，并且其各項得分較為均衡，不存在某一項指標得分特別高或特別低的情況，即這些省市的電子政務能力水平建設與當地的外部行政生態環境有較好的匹配度。

但另一方面可以看到，湖南、海南、四川、陜西四省的政府政務網站建設得分處于全國領先地位，而與之相對應的其他三項外部行政環境指標得分卻是處于全國平均水平甚至是平均水平以下，即政府建設了功能先進、在線業務強大的政務網站，但這與當地外部行政生態環境卻極度不匹配，在一定程度上拉大了政府部門和市民之間的數字鴻溝；由于外部基礎環境的薄弱使政府投入巨大的政務網站形成了信息孤島。造成這一現象的原因極有可能是在電子政務的建設中片面重視政府電子政務能力建設，輕視甚至忽視了自身所處外部宏觀環境與條件，盲目照搬他人電子政務發展模式。

除去以上省市外，可以看到中國大多數省市的各項得分均相對較低，表明中國大部分地區電子政務的全面建設和發展還有非常艱辛的路要走。政府進行信息化建設、發展電子政務不僅僅要重視自身信息化水平的提升，更重要的是對外部行政生態環境的培育，要意識到電子政務系統的構建并不是孤立行為，只有外部行政生態環境的發展水平達到了一定程度，所需的信息大都能以數字形態進行反映、存儲、傳遞和滿足分析的需要，當經濟社會的信息化程度足以支撐起電子政務時，才可能發展出一個較好的電子政務并真正實現“服務型政府”的構建。

（二）東、中、西部地區得分比較

長期以來，中國實行經濟效率優先的區域經濟政策，這導致了中國無論是經濟發展水平還是基礎設施建設投入，均從東部沿海向內陸依次遞減。按照國家統計局2003年的東中西部劃分標準，東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西、海南12個省、自治區、直轄市；中部地區包括山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9個省、自治區；西部地區包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆10個省、自治區、直轄市。根據上述劃分標準，計算出中國東、中、西部各項指標得分如圖3。

由于中國改革發展的歷史原因，導致了無論是經濟發展還是各項資源要素的投入，東部地區都得到了更多的考慮，這也就造成了在圖3中看到的東部地區在各個指標的得分方面相較于中西部地區均有非常明顯的優勢；尤其是在政務網站建設、經濟基礎和通信基礎三方面的優勢非常明顯。因而中西部地區在電子政務的發展上相對于沿海東部省市來說所面臨的問題也更為復雜和嚴峻。

聯合國全球電子政務發展報告中提到“在通信基礎設施和人力資本上的長期投資對電子政務就緒水平具有重要影響”，可見，外部環境的信息通信能力和人員的知識水平對于電子政務的發展至關重要。但對整個社會的通信基礎設施和人力資本進行投資是一項需要大量的人力物力進行長期的投入才能有所成效的浩大工程，這對一個地區的經濟能力是一項非常大的考驗。因此對于中國中西部地區的各級政府來說，如何提升經濟發展水平成為發展一個好的電子政務和構建“服務型政府”的當務之急和先決條件。同時，由于對通信能力和人力資本的培育并不是一項能立竿見影的工程。因此，中國中西部地區需要將行政生態環境的構建和培育納入地區長期發展規劃之中，以實現政府信息化建設與社會經濟信息化發展相協調。

（三）各地區綜合得分比較

根據標準化處理后的各地區指標數據和求出的各指標的權重進行加權計算，最終得出31個省級地區電子政務發展就緒程度得分如圖4。

從圖4可以看出，綜合得分較高的幾乎都是東部省市，中部省市則在平均分數線上下徘徊，而西部省市除四川和陜西兩省得分較高外，其他省市得分均低于0.35的全國平均水平，并且大多數省市距平均水平有較大差距。從圖中不難看出地區電子政務發展就緒程度與經濟和社會基礎設施建設一樣，均表現為從東部沿海向內陸依次降低。

從整體上來看，在被測量的31個省市中，得分處于平均分數以下的省市（包含處于平均分數線上的海南）有20個，即中國有近2/3的地區電子政務發展就緒程度未達全國平均標準。這一現象揭示出中國電子政務發展就緒程度的區域化嚴重失衡現狀，東部少數幾個省市的高分數抬高了全國的平均水平。

四、基于行政生態視角的電子政務發展策略

據歐盟委員會所屬研究所“Institute for Prospective Technological Studies”的專家介紹，經過多年的信息化投入，大多數歐盟成員國已在電子政務、電子醫療、電子學習等領域建立了較為強大的在線服務提供能力，但是這些信息能力的實際應用水平卻一直保持在較低的狀態，能力與應用之間的差距非常大[14]。因此中國在電子政務的建設上，就需要轉變觀念，改變現階段片面重視政府在線服務能力建設，輕視外部行政環境和電子政務應用環境的建設的情況，防止政府和公民之間“數字鴻溝”的繼續擴大以及產生更多的“信息孤島”。

筆者認為，對電子政務外部行政生態環境建設應從以下幾點來開展。

（一）抓住產業結構調整機遇，提升區域經濟發展水平

從現有針對電子政務外部環境的研究成果來看，無論是在理論分析還是在實證研究方面，大多數中外學者將經濟要素作為電子政務發展的最重要外部因素之一；聯合國2010年全球電子政務調查報告中指出，在過去的幾年，包括2010年的調查中，具有高收入的國家往往在全球電子政務排名上處于前列。造成這一現象的原因是高收入國家有足夠的財政資源對通信基礎設施和人力資本這兩個對電子政務具有重大影響的項目進行大量、長期的投入，這可以激發政府發展先進電子政務的積極性，并創造一個公民積極參與其中的良好環境。這說明了經濟因素在電子政務發展中的重要作用。

電子政務的發展不是孤立存在的，這使其發展不僅需要對政府在線服務能力進行大量投資建設，還需要對外部整體社會信息化水平以及基礎通信網絡進行投資，這需要非常龐大的資本投入；只有地區的經濟發展水平足夠高、財政預算足以滿足電子政務發展所需的資本投入，才能保證整個社會的信息化發展和政府電子政務的順利實施。另一方面，只有地區經濟發展，并帶動居民生活水平提升后，才能讓人們有充足的物質條件購買上網設備以及租用寬帶網絡來使用政府提供的網上服務。對于中國各省市，特別是中西部省市來說，要抓住現階段中國區域產業結構調整的機遇，依據自身特點提升地區經濟實力，確保有足夠的財力對電子政務發展的各方面進行長期、連續的投入。

（二）加強外部溝通網絡建設，營造良好的應用環境

根據聯合國的定義，電子政務是指政府部門應用現代信息通信技術，以實現政府部門內部以及與外部之間關系的轉型，即電子政務的根本是將信息通信技術應用到政府部門的日常管理中去，實現公民辦事以及政府管理的電子化。要實現這一功能，最基本的要求就是社會信息化溝通網絡的完善，讓信息能在網絡中順利傳輸，公民也能夠方便地對信息進行獲取；因此政府應加強全社會通信基礎設施的建設，確保電子政務發展所需網絡基礎的完備性；同時不斷提高整個社會的信息化程度，減小政府部門與公眾之間的“數字鴻溝”。

在網絡安全方面，根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）的數據顯示，截至2010年底，中國有21.8%的網民遭遇過互聯網帳號或密碼被盜；而僅在2011年上半年，遭遇到病毒或木馬攻擊的網民就達到2.17億人，占到網民總數的44.7%，足見中國互聯網安全問題的嚴重性。政府管理的電子化和公民辦事的網絡化都需要通過網絡在政府各部門之間以及政府部門與個人之間傳遞大量信息，這其中有很多都是與個人隱私相關的信息，若網絡安全得不到保障就會導致個人隱私受到侵犯甚至政府機密信息外泄；因此加強網絡安全建設，完善現有的互聯網安全和隱私法律，營造一個有法律規范的、安全的互聯網溝通環境，保證公眾的網上安全和利益，增加公眾對電子政務的信任，使其能夠放心地通過電子政務平臺進行各種事項的查詢、申請和辦理，才能更好地促進電子政務的發展。

（三）加大教育投入，提升整體教育水平

電子政務建設的重點是“政務”而非“電子”，即電子政務的實現雖然離不開各種信息通信技術的支持，但是其重點仍是政務，是管理，是服務，更具體地，電子政務是由政府部門提供的、面向社會公眾的一項普遍服務。對于這種公共服務，就需要確保社會上的大多數甚至是所有公民能夠有權利、有能力享受到該項服務。因此在電子服務中，政府方面應該考慮到不同人群對語言、文化、內容、可訪問性以及可供選擇的信息傳遞方式的需求，這是其一。

其二，中國社會科學院信息化研究中心汪向東、姜奇平提出了“能力≠應用≠有效”的信息化不等式，即說明若一個國家的大多數人不能讀寫或者無法上網，那么擁有一個功能完善的網站對提高電子化服務所能起到的作用也非常小，畢竟電子政務是需要政府主導服務能力建設，同時公民積極參與才能得到良好的發展。而在互聯網操作應用方面，根據中國互聯網絡信息中心發布的《第29次中國互聯網絡發展狀況統計報告》數據顯示：截至2011年6月底，中國互聯網普及率為36.2%；在8億多非網民中，“不懂電腦/網絡”是其不上網的重要原因；截至2009年底，有32.6%的非網民是由于不懂電腦/網絡而不上網，而到了2011年6月，這一比例上升到47.9%，呈現出了快速上升到趨勢，并且這些人群往往是高齡群體和地處中西部的農村人口[15]。由此不難發現網絡普及率以及公民的網絡操作技能成為中國現階段電子政務發展的一大瓶頸。為了應對這一問題，需要政府部門加大教育投入，提高公民整體教育水平，加強公民對電腦和網絡基礎知識的普及，提升其基本的網絡操作技能，讓他們能夠有能力使用政府所提供的信息和資源；同時，各級政府機構應根據電子政務服務的具體實施情況，采取有效的方法鼓勵公民使用電子政務平臺提供的各類服務功能，從而充分實現電子政務的服務價值，為公民締造更大價值。

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