煤炭資源稅改革目標實現的困境與對策

李 波

(中南財經政法大學財政稅務學院，湖北武漢430073)

近年來，在構建資源節約與環境友好型社會的戰略背景下，資源稅改革成為我國稅制改革的熱點。2010年6月1日起，新疆開始資源稅改革試點，原油和天然氣資源稅實行從價計征，稅率均為5%。同年12月1日起，原油、天然氣資源稅改革推廣到西部12個省、區、市。2011年11月1日，新的《中華人民共和國資源稅暫行條例》(以下簡稱新《資源稅暫行條例》)開始施行，資源稅改革再次啟程。此次改革重點調整了石油和天然氣資源的計征辦法和稅率外，還調整了焦煤和稀土礦的資源稅稅額標準?！秶H金融報》(2012－3－26)報道，2012年3月22日，國家能源局官員在《煤炭工業發展“十二五”規劃》新聞發布會上明確表示:“煤炭資源稅改革的方向是由從量計征改為從價計征，但是由于煤炭資源稅改革比較復雜，最終的改革方案還在設計中?！笨梢灶A見，在“十二五”以及之后的一段時期，煤炭資源稅改革將是資源稅改革中的重點內容。而正如官方所言，煤炭資源稅改革要比油氣資源稅改革復雜，所以在其正式出臺之前，必然要經過更科學的分析和嚴密的論證。

1 煤炭資源稅改革目標分析

1.1 基本目標

已經完成的油氣資源稅改革和將要推出的煤炭資源稅改革，計稅方式由從量定額改為從價定率最為關鍵。在資源約束趨緊、資源價格普遍上漲的背景下，從量定額方式征收資源稅的實際稅負隨價格上漲而下降從而具有了累退性，無法發揮對資源有效利用的調節作用。從量到從價，雖然只是一字之差，但大大提高了資源產品的稅負。以煤炭為例，目前普通煤炭適用的資源稅稅率最高為5元/t，如果按從價定率方式計征資源稅，每t煤炭資源稅要達到三、四十元(從價稅率為5%)，稅負增加數倍。

顯然，提高稅負不是煤炭資源稅改革的根本目標，否則，政府可以在保持從量計征的前提下，通過頻繁的提高資源稅稅額的方式來實現。事實上，自1994年舊的《資源稅暫行條例》實施以來，煤炭資源稅進行了數次調整:參見財稅［2004］187號，財稅［2005］79號至 86號，財稅［2005］169號至172號等文件。這種對煤炭資源稅額進行頻繁調整的局限性十分突出:第一，政策的調整必然有它的滯后性，盡管政府可以根據價格變化適時調整稅額，但是受決策程序和利益博弈等因素的影響，稅額的調整往往滯后于價格的變動，難以及時保證國家作為所有者應享有的權益，所以不斷的人為對定額稅率的調整遠沒有比例稅率的自動調節來的及時有效;第二，稅額的不斷調整和稅法內在的穩定性要求產生沖突，稅額的核定和調整復雜，易受人為因素的影響，而且調整緩慢，需要由國家分批進行調整［1］。

而從價稅克服了這一缺點，其保證了資源稅占價格的固定比例，隨著資源價格的變動，資源稅也隨之變動，始終保持著對生產者和消費者在行為上一定程度的刺激。資源稅改革目標，正是基于從價計征的這一特點，通過提高資源稅稅負而實現的。簡單地說，提高稅負只是煤炭資源稅改革的手段，而改革的目標必定是提高煤炭資源開采和利用效率，促進節能降耗，從而推動我國產業結構的調整，實現經濟發展方式的轉變。

1.2 煤炭資源稅改革目標實現路徑

要有效實現煤炭資源稅改革的目標，就必須提高煤炭資源稅稅負，但煤炭資源稅稅負的提高并不意味著能自動有效地實現稅改的目標。因為煤炭資源稅改革涉及眾多利益主體，其政策效力還有賴于各市場主體能否作出有利于稅改目標實現的反應。生產者(煤炭開采企業)和消費者(煤炭利用企業)作為微觀決策主體，其行為選擇決定著資源配置的效率和資源稅改革的政策效力，以下從煤炭開采企業角度對煤炭資源稅改革目標實現路徑進行分析。

對煤炭開采企業而言，提高資源開采效率是資源稅改革目標實現的重要途徑。當資源稅稅負提高時，煤炭開采企業往往面臨三種選擇:第一，完全自行消化;第二，完全轉嫁給使用者;第三，部分自行消化、部分轉嫁給使用者。嚴格地講，完全自行消化和完全轉嫁給使用者是不現實的，絕大多數情況是第三種選擇。問題是提高的資源稅稅負更多地自行消化還是更多地轉嫁給使用者更有利于提高資源的開采效率呢?筆者認為更多地自行消化將有利于資源稅改革目標的實現。這是因為:當煤炭開采企業無法將更多的因資源稅稅負提高而上漲的生產成本通過漲價而轉嫁給煤炭利用企業時，它只有通過努力降低成本來消化這部分增加的稅收負擔，而提高開采效率則是十分有效的方式，當然，這還需要政府出臺相應的配套政策。從煤炭開采企業的角度看，資源稅改革目標實現路徑是這樣的:

提高煤炭資源稅稅負→煤炭開采企業自行消化較多的稅負→努力降低生產成本保持盈利水平→提高煤炭資源開采效率(達到煤炭資源稅改革目標)。

由此可見，對煤炭開采企業而言，煤炭資源稅改革目標能否實現在很大程度上取決于增加的資源稅稅負究竟有多少由開采企業自行消化，有多少向下游轉移。更多的資源稅稅負由開采企業自行消化是煤炭資源稅改革目標實現的前提。

2 煤炭資源稅改革目標實現的困境

2.1 影響煤炭資源稅稅負轉嫁的因素

通過前面的分析可知，提高開采效率是煤炭資源稅改革的目標之一，而要實現這一目標，就應該讓增加的資源稅稅負更多地留在開采企業由其自行消化。影響煤炭資源稅稅負轉嫁的關鍵因素有兩個:第一，國際市場對國內煤炭價格的影響;第二，煤炭價格的市場化程度［2］。

一方面，如果煤炭市場價格更多地取決于國際市場定價，那么資源稅的轉嫁就不那么容易，因為煤炭資源需求方可以采取進口替代的方式。另一方面，如果煤炭價格的市場化程度不高，或者說政府對煤炭價格干預程度越強，資源稅的轉嫁就越困難。

因此，提高國際市場對國內煤炭價格的影響以及降低煤炭價格的市場化程度可以增加資源稅稅負轉嫁的難度，有利于煤炭資源稅改革目標的實現。

2.2 我國煤炭產業現狀

中國煤炭產業經過60多年的發展，特別是上世紀90年代的市場化改革以后，整體實力明顯增強，技術水平不斷提高，煤炭產量迅速增長。盡管近年來天然氣、石油等能源發展很快，煤炭在能源中所占的比重略有下降，但從更長遠看以煤炭為主的能源格局不會改變，這種格局是由中國“富煤、貧油、少氣”的資源條件和經濟發展階段所決定的。煤炭是中國最可靠的能源，煤炭作為中國基礎能源的重要地位不可動搖，據統計，煤炭在我國使用的能源中的比重接近70%［3］。以下就從煤炭的價格及需求變化情況、對外貿易變化、產業市場集中度等三個方面對我國煤炭產業現狀進行簡要的分析。

2.2.1 煤炭價格及需求變化情況

我國是世界上最大的煤炭消耗國家之一［4］。1993年開始，政府取消煤炭價格管制(電煤除外)和對國有煤礦產量的計劃管制，由市場供需決定煤炭價格，煤炭的市場化由此改革拉開序幕。2002年以后，國家又取消了電煤的指導價，煤炭的市場化程度再一次提高。煤炭市場化最顯著的后果就是煤炭價格一路走高。表1通過價格指數反映了近十幾年來煤炭價格變化。

與總PPI平穩上升不同的是，近十幾年來煤炭PPI一直是突飛猛進，多個年度(1994年、1995年、1996年、2002年、2004年、2005年、2008年、2010年)的環比增長超過了10%，2008年更是一度超過30%。過去，煤炭的平均價格為二三百元每t，現在的均價每t為七八百元。煤炭價格的飛漲固然有通貨膨脹的原因，但是根本原因還是供求關系不平衡造成的。近幾年來，全國許多地方都不同程度出現了資源緊缺的情況，“煤荒”、“電荒”已不是什么新鮮詞，而一到盛夏或寒冬，很多大中城市就通過“拉閘限電”的方式控制對能源的需求。

表1 1993年－2010年總PPI及煤炭PPITab.1 General PPI and coal PPI(1993 －2010)

然而煤炭價格的瘋漲并沒有抑制對煤炭的需求。為了分析煤炭需求量的變化情況，可以設定一個關于煤炭需求量的函數。

(1)變量確定。函數中的被解釋變量是煤炭需求量，以D表示。解釋變量的選擇基于這樣的思路:① 煤炭需求量在很大程度上受國民經濟發展水平的影響，因此應將GDP作為解釋變量;②按照一般需求理論，價格是不可缺少的重要變量，因此我們將煤炭的價格納入解釋變量;③考慮到我國能源消費中以煤炭和石油為主，石油可以作為煤炭的替代品，因此石油的價格當然也是解釋變量;④由于煤炭的需求主要來自于工業生產消費，而工業用煤最多的行業是電力(火電)，所以將電力產量(僅指火電)作為解釋變量。為了消除由于各變量單位不一致的影響，所有變量都以指數的方式表示。解釋變量最終確定為:GDP指數、煤炭價格指數(Pcoal)、石油價格指數(Poil)、電力生產指數(Elec，除去水力發電后的指數)。

煤炭需求函數設定如下:

式中的 β0為常變量，β1、β2、β3、β4為系數，代表了各個解釋變量對被解釋變量的影響。

(2)樣本選取及回歸結果。由于我國是從1993年才正式放開對煤炭的計劃管制，因此這里將樣本區間選在1993年－2010年。

煤炭需求量:2011年《中國統計年鑒》“能源消費量”中的煤炭消費量，單位為萬t標準煤。

GDP、電力產量:2011年《中國統計年鑒》對應數據。

煤炭價格、石油價格:2011年《中國統計年鑒》“分行業工業品出廠價格指數”中的煤炭部分和石油部分。

處理后的指標指數以1993年=100為標準。經過處理后的樣本數據見表2。

表2 煤炭需求函數樣本觀測值(1993－2010)Tab.2 The sample observations of coal demand function(1993－2010)

將表2所列的樣本數據按照模型結構輸入Stata12.0，得到模擬的回歸方程為:

(3)結論?；貧w分析得R2=0.994 1，說明回歸方程總體擬和得較好。從此回歸方程可得出以下幾點啟示:

第一，Poil的 t=0.23，對應的 P 值為 0.825，表明石油價格對煤炭需求量的影響并不顯著，石油作為煤炭的替代品，其替代程度是十分有限的。

第二，GDP系數符號為負，表明GDP與煤炭需求量呈反向變動，這可能是隨著可持續發展理念的不斷深入，經濟增長越來越多的依靠能源以外的生產要素，比如技術。

第三，電力行業(火電)對煤炭需求的影響巨大，影響系數為 0.817 8。

第四，價格上漲不會抑制煤炭需求量，即使價格上漲，以電力為代表的工業部門也不會減少用煤量，這說明了對煤炭的需求是一種剛性需求。

根據稅負轉嫁的基本理論，稅負轉嫁的實現受制于課稅以后商品價格的變化程度，而商品價格的變化情況又決定于商品的供求彈性［5］。煤炭資源稅稅負同樣遵循這一規律:當煤炭的供給彈性大于需求彈性時，說明煤炭屬于必需品的程度越高，資源稅稅負易于轉嫁給下游企業以及消費者;反之，當煤炭的需求彈性大于供給彈性時，資源稅稅負易于由開采企業自行承擔。從我國放開煤炭價格后這些年的煤炭價格變化及需求變化情況看，煤炭資源稅改革后增加的資源稅稅負極易通過漲價的方式轉嫁給下游企業以及廣大消費者，這恰恰背離了資源稅改革的目標。

2.2.2 對外貿易變化

煤炭的對外貿易主要指其進出口情況。圖1是我國1993年－2010年間的煤炭產量、進口量、出口量的變化圖。

從總產量上看，近十幾年來，我國煤炭的總產量一直保持的增長勢頭，進入二十一世紀，總產量增長加速，從2001年的13.81億 t增長到2010年的32.35億 t，年平均增長率為9.92%，這可以從我國經濟高速增長需要大量能源作為支撐中找到合理解釋。

從進出口情況看，我國煤炭經歷了“凈出口”到“凈進口”的轉變:2007年以前，我國煤炭一直是出口大于進口，2007年和2008年煤炭的進出口基本持平。2009年，受國際市場需求疲軟的影響，煤炭出口量下降，煤炭進口量則呈現爆炸式增長，同比增長了211.9%，當年的凈進口煤炭10 343萬t，我國首次由煤炭凈出口國變為煤炭凈進口國，而且突然變為日本之后的第二大煤炭進口國。2010年，我國煤炭凈進口量仍超過1億t。

圖1 1993－2010煤炭產量、進出口量變化圖(單位:萬t)Fig.1 The change of output，import，export of coal in China(1993－2010)

煤炭進口量不斷上升并且超過出口量，說明國際煤炭市場對國內煤炭價格的影響呈現加強的趨勢，從前面的分析可知這是有利于資源稅改革目標實現的。但是進口量與產量相比，仍然顯得微乎其微，即使煤炭進口量最多的2010年，其進口煤炭數量占當年煤炭產量比重僅為5%。事實上，我國近幾年的煤炭進出口的變化有其獨特的歷史背景。

第一，國際金融危機使世界多數國家陷入經濟困境，煤炭的國際需求也因此下降。但我國實施的一系列經濟刺激計劃取得了一定成效，國內經濟仍保持較高增長，煤炭需求相對穩定甚至有走高趨勢。

第二，近幾年來，我國經歷數次罕見的自然災害，給國家、社會及廣大民眾造成巨大損失。災后重建加大了對能源的需求，煤炭資源的國內需求進一步增加。

第三，由于我國煤炭資源分布在空間上的不平衡性，煤炭資源經濟需求的格局是北煤南運、西煤東運。但我國鐵路運輸能力的現狀對于滿足煤炭運輸需求仍較困難，特別是煤炭資源較為豐富的西部偏遠地區的鐵路運力更加緊張，在這一情況下，對于資源缺乏的東南沿海地區選擇進口不失為一個很好的選擇。有學者將我國煤炭對外貿易總結為“北方出口、南方進口”［6］。

由此可見，近幾年我國煤炭進口量的迅猛增加有一定的“偶然性”。隨著世界經濟的逐步復蘇，我國煤炭進出口會趨于均衡。隨著全國交通基礎設施的進一步改善以及“西氣東輸”、“西電東送”等工程的持續深入，東南沿海地區資源缺乏的狀況會得到改善，我國對煤炭資源的需要將在更大程度上實現自給自足，國際市場對國內煤炭價格的影響十分有限。在這種情況下，因改革而增加的資源稅稅負就更容易轉嫁給下游企業，因為下游企業無法通過進口替代的方式取得煤炭資源。

2.2.3 市場集中度

市場集中度是衡量產業競爭程度的主要指標，也是市場結構定位和產業政策取向的重要依據。市場集中度是指行業內規模最大的前幾位企業的有關數值(比如產量、產值、銷售額、銷售量、職工人數、資產總額等，以下以產量為例)占整個市場或行業的份額［7］，計算公式為:

式中:Cn表示行業中規模最大的前n家企業的市場集中度;Qi為第i家企業的產量;n為要計算的具體前若干家企業數目;N為行業內的企業總數。

對煤炭行業，以產量指標來測量市場集中度最為合適，這是因為:第一，煤炭行業是直接從自然界獲取原料為下游產業提供投入品的第一次產業，煤炭開采企業的產量決定了企業的規模、市場份額和市場勢力，能真正體現一個企業的產業地位和市場競爭力;第二，煤炭企業普遍存在多元化經營，如果不用原煤產量度量市場集中度，容易使得作為考察對象的市場由于界限不清而影響研究結論。

下圖反映了近十幾年來中國煤炭產業市場集中度變化情況。

圖2 1993－2010中國煤炭產業市場集中度變化圖Fig.2 The change of market concentration of China's coal industry 1993－2010

1998年是值得關注的時點。1998年之前，隨著我國對煤炭價格采取逐步放開的政策，煤炭價格逐步上揚，鄉鎮煤礦迅猛發展，利益的驅動使得眾多中小煤炭企業紛紛進入煤炭市場，煤炭產業市場集中度一路走低。自1998年起，國家開始對煤炭產業加大了宏觀調控的力度。一方面國家強制性關閉了非法開采的小煤礦，淘汰落后產能，保護煤炭產業的有序發展。另一方面，國家大力扶持國有煤炭企業的發展，鼓勵企業的并購。宏觀調控使得煤炭產業市場集中度逐步提升。

進入二十一世紀，政府倡導組建大型煤炭企業，在煤炭產業“十五”、“十一五”規劃中，明確提出了要培育大型煤炭企業集團(參見 http://www.sdpc.gov.cn/)。在政府有意識的主導下，我國煤炭產業集中度也大大提高。

現代產業組織基本理論告訴我們，市場集中度的提高有利于市場資源的合理配置和利用，有利于經濟效益的充分的發揮［7］，但是這都必須建立在一個前提之上，即市場集中度的提高是市場力量的結果，是市場競爭的結果。然而我國煤炭產業市場集中度的提高更多始于國家的意志，而非市場的選擇，政府的力量依舊遠遠大于市場的力量。

從另一方面看，我國煤炭市場集中度的提高意味著數家大企業在煤炭產業中的市場支配力增強。在產業市場化和集中度同時提高的情況下，煤炭價格也就在一定程度上具備了持續上漲的能量。如果推進資源稅改革，煤炭企業生產成本同樣也會增加，受益于市場化和集中度的不斷提高，煤炭企業能夠比較容易的通過提高售價將新增成本轉嫁出去，而這又與資源稅改革目標相悖。

2.3 煤炭資源稅改革目標實現的困境

通過對我國煤炭的價格及需求變化、對外貿易變化、產業市場集中度的分析可以看出，資源稅改革后增加的資源稅稅負極有可能向下游轉嫁。這其中供需失衡、缺乏合適的替代品是根本原因。而近年來我國煤炭產業市場集中的不斷提高，導致產業內部競爭不斷下降又進一步促進了稅負的轉嫁。如果煤炭產業競爭足夠充分，在資源稅稅負提高的情況下，開采企業就有降低各種成本的原動力，提高開采效率也就是他們的合理選擇。開采種原動力是企業逐利的本性驅使的，并不需要政府出臺提高資源稅稅負的政策來推動。在增加的稅負容易轉嫁而不需要由開采企業自行承擔的情況下，開采企業就不會再有動力提高開采效率以降低成本，資源稅改革的目標也就難以實現。

新增資源稅稅負向下游轉嫁不僅僅是資源稅改革目標難以實現的問題。對于利用煤炭資源的企業來說，轉嫁而來的稅負會增加其生產經營的成本。如果它們無法進一步轉嫁的話，那么必然要想方設法降低成本;如果它們有能力進一步向下游轉嫁的話，那么，最終負擔資源稅新增稅負的是作為消費者的國民。從長期來看，煤炭資源稅改革造成的稅負增加最終必然有部分通過消費品漲價而最終由居民承擔。但是如果由居民承擔的部分過多的話，煤炭資源稅改革實際上使民生受損，不僅與煤炭資源稅改革目標相去甚遠，甚至又會引起“與民爭利”的質疑。

3 促進煤炭資源稅改革目標實現的對策

煤炭資源稅改革目標是提高煤炭的開采和利用效率，促進節能降耗。但從前面的分析可知，單純的提高煤炭資源稅稅負并不能保證這一目標的實現，所以應通過多種政策的引導和配套來有效增強煤炭資源稅改革的政策效力。

3.1 對煤炭價格進行必要的干預

煤炭資源稅稅負提高過程中要對其價格進行必要的干預，其意義在于兩方面:一是保障民生，煤炭作為準生活必需品，價格管制可避免開采企業利用壟斷勢力和產品需求的低彈性來轉嫁稅負［8］;二是促進煤炭資源集約開采，增稅結合限價將有效激發煤炭開采企業壓縮成本的動力，配置以鼓勵開采技術進步和加強管理的政策，能從源頭上提高煤炭資源開采效率。

3.2 引導煤炭行業合理競爭

前面的分析可知，煤炭產業市場集中度的提高增加了大型煤炭企業對市場的控制力，不利于煤炭資源稅改革目標的實際。所以適當降低煤炭行業的集中程度，提高行業競爭程度，讓價格在更充分的市場競爭中形成對資源稅改革目標的實現是有利的。當然，提高煤炭行業競爭度并非要降低行業準入門檻，對那些技術水平不達標、安全管理不到位的中小型煤炭企業，堅決執行“關”、“停”等退出政策。而對于技術先進，實力雄厚的大型煤炭企業，應鼓勵其自行發展，而并非一定要強強聯合，這樣可以保持煤炭行業的合理競爭，讓市場打破壟斷，讓市場促進煤炭企業更多地通過技術創新和管理創新，自我消化一部分資源稅稅負上升所帶來的稅收負擔。

3.3 鼓勵開采企業實現技術進步

在對煤炭價格進行適當干預和引導煤炭行業合理競爭的背景下，將迫使煤炭企業面臨降低成本、消化稅負的現實壓力，由此要把企業降低成本的動力誘導到依靠技術進步上來。比如可以可通過財政專項補助、政策性貼息、以獎代補、稅式支出等形式對煤炭行業的技術改造給予支持。還可以將煤炭資源稅改革與增值稅轉型、消費稅的調整和企業所得稅的優惠進行銜接配套，共同作用于企業技術進步，通過協調整體稅制改革，形成政策合力。

煤炭資源稅改革屬于制度改革，是經濟發展方式轉變的內在要求。從稅負轉嫁的角度對煤炭資源稅改革目標的實現進行的分析，不僅有利于煤炭資源稅改革的推進，也為相關問題的分析提供了一個新的視角。

References)

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