重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核制度和實施效果分析

白艷英，朱 凱

（中國環(huán)境科學(xué)研究院 環(huán)境保護(hù)部清潔生產(chǎn)中心，北京 100012）

重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核制度在國內(nèi)外清潔生產(chǎn)發(fā)展史上都是一個新鮮事物，是清潔生產(chǎn)理念引入中國后基于我國工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)特點及環(huán)境管理現(xiàn)狀創(chuàng)新提出來的一項管理制度，是對清潔生產(chǎn)的創(chuàng)新和完善。這項制度提出后經(jīng)過環(huán)保系統(tǒng)十余年的實踐與實證，形成了一套系統(tǒng)的重點企業(yè)清潔生產(chǎn)推進(jìn)模式，在這一模式的驅(qū)動下，重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核在全國各省市全面展開，重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核數(shù)量有了快速增長，清潔生產(chǎn)方案的實施有效促進(jìn)了污染減排，特別是重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核評估驗收制度、全國重點企業(yè)清潔生產(chǎn)通報制度、全國重點企業(yè)清潔生產(chǎn)公告制度的建立與實施進(jìn)一步完善、創(chuàng)新了重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核制度，使其更有效地服務(wù)于國家環(huán)境保護(hù)重點工作。

一、重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核的概念

重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核實際上包括兩個關(guān)鍵詞，即“重點企業(yè)”和“強制性清潔生產(chǎn)審核”。

本文中“強制性清潔生產(chǎn)審核”的提法最早是出現(xiàn)在《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》的條款中，第六條明確提出“清潔生產(chǎn)審核分為自愿性審核和強制性審核”，第八條明確了“雙超、雙有”兩類企業(yè)應(yīng)該實施強制性清潔生產(chǎn)審核。但實際上2002年頒布的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》就規(guī)定“雙超、雙有”企業(yè)應(yīng)該實施清潔生產(chǎn)審核，含義是相同的。2012年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》修改后，第二十七條明確提出了“強制性清潔生產(chǎn)審核”的概念。

本文中“重點企業(yè)”的提法源于2005年原國家環(huán)保總局為了落實2002年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》開展強制性清潔生產(chǎn)審核要求下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定的通知》（環(huán)發(fā)［2005］151號文，文件明確將《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中規(guī)定的“雙超、雙有”企業(yè)界定為“重點企業(yè)”，并制定了重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核的程序及相關(guān)要求。環(huán)保系統(tǒng)在推進(jìn)重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核的實踐中，隨著國家污染物減排指標(biāo)考核、重金屬污染防治等環(huán)境保護(hù)重點任務(wù)的推進(jìn)，重點企業(yè)被賦予了更具鮮活的時代內(nèi)容。2012年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》修改決定實施，開展強制性清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)范圍進(jìn)行了調(diào)整，擴大到“污染物排放超過國家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，或者雖未超過國家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，但超過重點污染物排放總量控制指標(biāo)的；超過單位產(chǎn)品能源消耗限額標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成高耗能的；使用有毒、有害原料進(jìn)行生產(chǎn)或者在生產(chǎn)中排放有毒、有害物質(zhì)的。”三類企業(yè)，重點企業(yè)的范圍與法律規(guī)定一致。

二、重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核制度的建立與完善

追溯重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核制度在中國的實踐歷程，分析國家在推進(jìn)強制性清潔生產(chǎn)審核制度方面所開展的活動（見表1），不難看出重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)的發(fā)展軌跡明顯劃分出兩個階段：

表1 推動中國強制性清潔生產(chǎn)審核制度的政策和行動計劃［1］［2］

（一）重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核制度的建立（2005年—2007年）

國家發(fā)展和改革委員會和原國家環(huán)境保護(hù)總局于2004年8月16日制定并審議通過了《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》，首次把清潔生產(chǎn)審核分為自愿性審核和強制性清潔生產(chǎn)審核，明確規(guī)定“對于污染物排放超過國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過經(jīng)有關(guān)地方人民政府核定的污染物排放總量控制指標(biāo)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)實施清潔生產(chǎn)審核；對于使用有毒、有害原料進(jìn)行生產(chǎn)或者在生產(chǎn)中排放有毒、有害物質(zhì)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)定期實施清潔生產(chǎn)審核”；2005年國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》即國發(fā)［2005］39號文，進(jìn)一步提出“實行清潔生產(chǎn)并依法強制審核”的要求，把強制性清潔生產(chǎn)審核擺在了更加重要的位置；2005年12月原國家環(huán)?？偩殖雠_了《重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定》（環(huán)發(fā)［2005］151號），制定了強制性清潔生產(chǎn)審核的工作程序和要求，這是把清潔生產(chǎn)制度化、法律化非常重要的一步；2007年國務(wù)院下發(fā)的《節(jié)能減排綜合性工作方案》中明確地提出“要全面推進(jìn)清潔生產(chǎn)”，把清潔生產(chǎn)作為實現(xiàn)節(jié)能減排的一項重要手段。

（二）重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核制度逐步完善（2008年至今）

近5年以來，我國重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)推行工作取得明顯成效，從公布重點企業(yè)名單、開展強制性清潔生產(chǎn)審核、到實施評估驗收、開展重點企業(yè)清潔生產(chǎn)公告，形成了一整套完善的重點企業(yè)清潔生產(chǎn)推進(jìn)機制。

1.重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核評估與驗收制度的建立

2008年7月環(huán)境保護(hù)部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核工作的通知》（環(huán)發(fā)［2008］60號文），出臺了《重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核評估驗收實施指南》，標(biāo)志著重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核評估驗收制度的確立。建立重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核評估驗收制度是中國清潔生產(chǎn)政策的一項重要內(nèi)容，是對清潔生產(chǎn)審核制度的創(chuàng)新與完善，對保障工業(yè)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核質(zhì)量、提高清潔生產(chǎn)中高費方案實施率具有重要的意義，解決了中國清潔生產(chǎn)實踐長期以來一直存在的政府監(jiān)管缺失、清潔生產(chǎn)審核質(zhì)量缺少保障性措施的問題。

2.建立了重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核通報、公告及監(jiān)督檢查制度

從2007年至今，環(huán)境保護(hù)部連續(xù)發(fā)布了2007年度、2008年度、2009年度、2010年度全國重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核情況的通報；2010年至2012年共發(fā)布了5批《全國重點企業(yè)清潔生產(chǎn)公告》，向社會公布了17862家通過清潔生產(chǎn)審核評估、驗收的重點企業(yè)及基本信息；2007—2012年每年對全國重點企業(yè)清潔生產(chǎn)推進(jìn)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，初步建立了重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核監(jiān)督檢查機制，有效推進(jìn)了重點企業(yè)清潔生產(chǎn)工作的開展。

3.建立了重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)與其它環(huán)境保護(hù)制度協(xié)同推進(jìn)機制

環(huán)發(fā)［2010］54 號文明確規(guī)定國家環(huán)境保護(hù)模范城市以及國家生態(tài)工業(yè)園區(qū)，必須完成對本轄區(qū)內(nèi)全部重點企業(yè)的清潔生產(chǎn)審核及評估驗收，并經(jīng)環(huán)保部發(fā)布“重點企業(yè)清潔生產(chǎn)公告”后，方可具備技術(shù)評估和考核驗收資格；依法實施清潔生產(chǎn)審核并通過評估驗收已經(jīng)成為通過重污染行業(yè)環(huán)保核查、上市公司環(huán)保核查以及有毒化學(xué)品進(jìn)出口登記的必要條件，作為申請各級環(huán)保專項資金、節(jié)能減排專項資金和污染防治等各方面環(huán)保資金支持的重要依據(jù)，作為審批進(jìn)口固體廢物、經(jīng)營危險廢物許可證和新化學(xué)物質(zhì)登記的重要參考條件。重點企業(yè)清潔生產(chǎn)制度已經(jīng)實現(xiàn)了與環(huán)境管理制度的有效銜接和協(xié)同促進(jìn)的推進(jìn)模式。

4.建立了重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核服務(wù)工業(yè)污染防治重點的模式

重金屬污染防治是環(huán)保系統(tǒng)今后一個時期內(nèi)工作重點，促進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、使用清潔生產(chǎn)工藝和設(shè)備也是國家的工作重點。環(huán)發(fā)［2010］54號文以5個重金屬污染防治重點防控行業(yè)、7個產(chǎn)能過剩行業(yè)和《重點企業(yè)清潔生產(chǎn)行業(yè)分類管理名錄》所列21個“雙有”行業(yè)作為強制性清潔生產(chǎn)審核突破口，對重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核及評估驗收工作的總體進(jìn)度要求作了明確規(guī)定?！吨亟饘傥廴痉乐巍笆濉币?guī)劃》明確把各省所轄區(qū)域涉重企業(yè)清潔生產(chǎn)審和實施作為一個重要的考核指標(biāo)，實現(xiàn)了全面開展、重點推進(jìn)的“強審”實施模式。

三、重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核制度實施績效

隨著重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核制度的全面實施，中國的清潔生產(chǎn)工作取得了長足的進(jìn)步，清潔生產(chǎn)績效顯著。近年來，開展強制性清潔生產(chǎn)審核的重點企業(yè)數(shù)量快速增長，評估驗收制度不斷完善，清潔生產(chǎn)方案有效地促進(jìn)了工業(yè)污染的源頭和過程削減，區(qū)域清潔生產(chǎn)技術(shù)咨詢服務(wù)能力建設(shè)也大有成效。

（一）開展強制性清潔生產(chǎn)審核重點企業(yè)數(shù)量快速增長

近幾年來，各省市環(huán)保局按照法規(guī)要求在當(dāng)?shù)刂饕襟w公布的應(yīng)當(dāng)實施清潔生產(chǎn)審核的重點企業(yè)數(shù)量及開展強制性清潔生產(chǎn)審核重點企業(yè)數(shù)基本呈逐年遞增的趨勢。圖1 反映的是從2008年到2011年全國公布的應(yīng)當(dāng)實施強制性清潔生產(chǎn)審核以及已經(jīng)開展強制性清潔生產(chǎn)審核的重點企業(yè)數(shù)，公布重點企業(yè)數(shù)共計有18315家，已開展清潔生產(chǎn)審核的重點企業(yè)數(shù)有16262家。從圖中可以看出，除09年公布企業(yè)數(shù)略有下降外，總體呈上升趨勢。

圖1 2008—2011年公布的應(yīng)進(jìn)行強審的企業(yè)數(shù)以及已開展強審的企業(yè)數(shù)

（二）重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核評估驗收制度不斷完善

清潔生產(chǎn)審核評估驗收制度自實施以來一直在不斷地完善。新修訂的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中將強制性清潔生產(chǎn)審核評估驗收制度納入其中，進(jìn)一步確立了清潔生產(chǎn)審核評估驗收制度，使得清潔生產(chǎn)審核評估驗收制度有法可依。另外重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核評估驗收制度已經(jīng)成為創(chuàng)建國家環(huán)保模范城市和上市環(huán)保核查等環(huán)境管理制度中的重要指標(biāo)。圖2反映的是2008年到2011年開展強制性清潔生產(chǎn)審核、通過評估以及通過驗收的重點企業(yè)數(shù)，4年中通過評估的重點企業(yè)數(shù)有8969家，通過驗收的重點企業(yè)數(shù)有7563家。

（三）重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核有效地促進(jìn)了污染減排

重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核已經(jīng)取得了明顯的環(huán)境效益，有效地促進(jìn)了污染減排。如表1所示。表1反映了從2008年到2011年通過實施清潔生產(chǎn)方案減排污染物的情況。

圖2 2008—2011年開展強審、通過評估和通過驗收企業(yè)數(shù)

表2 2008—2011年通過實施清潔生產(chǎn)方案減排主要污染物情況

（四）區(qū)域清潔生產(chǎn)技術(shù)咨詢服務(wù)能力建設(shè)初具成效

人員專業(yè)能力、清潔生產(chǎn)服務(wù)機構(gòu)數(shù)量兩項指標(biāo)反映清潔生產(chǎn)技術(shù)咨詢服務(wù)能力。從國家層面看，國家清潔生產(chǎn)中心從2008年到2011年共培訓(xùn)人員10796人次；從各省市層面看，通過清潔生產(chǎn)培訓(xùn)人員數(shù)量達(dá)到338809人次，圖3反映了2008年到2011年清潔生產(chǎn)培訓(xùn)人次的變化。

發(fā)達(dá)的中介組織、完善的中介制度是推進(jìn)清潔生產(chǎn)必不可少的保障條件，沒有中介機構(gòu)作為清潔生產(chǎn)推進(jìn)的技術(shù)支撐，提供咨詢服務(wù)的平臺，在清潔生產(chǎn)推進(jìn)工作中就缺少了一個關(guān)鍵的起著紐帶作用的鏈條。截止到2011年，天津、內(nèi)蒙古、吉林、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、廣西、廣東、上海、福建、陜西、甘肅、河北?。▍^(qū)、市）14個省份建立了省級清潔生產(chǎn)中心，遼寧、江蘇、湖南、海南、云南、河北?。▍^(qū)、市）14個省份建立了地市級清潔生產(chǎn)中心。全國現(xiàn)有清潔生產(chǎn)審核咨詢服務(wù)機構(gòu)800余家，北京、廣東、甘肅、浙江、四川、江蘇等省市通過公開招標(biāo)的方式，向社會推薦了一批高水平的清潔生產(chǎn)咨詢服務(wù)機構(gòu)，在對企業(yè)清潔生產(chǎn)審核進(jìn)行評估驗收的同時進(jìn)行機構(gòu)技術(shù)服務(wù)能力的評估。

圖3 2008年—2011年參加清潔生產(chǎn)培訓(xùn)人次情況

四、結(jié)束語

中國在近二十年清潔生產(chǎn)的實踐歷程中，重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核制度實現(xiàn)了從無到有、從嘗試到實踐的飛躍，建立了規(guī)范的程序管理流程和清潔生產(chǎn)審核技術(shù)支撐體系，已經(jīng)成為一項嶄新的環(huán)境管理制度，為環(huán)境保護(hù)污染預(yù)防體系注入了活力。在污染物末端治理的體系之上，開始了從源頭、生產(chǎn)過程控制污染手段的創(chuàng)新，同時也取得了初步成效。但是，在中國已經(jīng)立了法的清潔生產(chǎn)還沒有完全發(fā)揮作為解決經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾抓手的作用，政府在宏觀層面上有必要在強化末端控制的同時，重點突出清潔生產(chǎn)，強調(diào)源頭和全過程污染物的削減，實現(xiàn)清潔生產(chǎn)與現(xiàn)有的環(huán)境管理系統(tǒng)實現(xiàn)創(chuàng)新性的銜接，使重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核制度在實現(xiàn)節(jié)能減排的約束性目標(biāo)中展現(xiàn)其強大的生命力，成為一項重要的環(huán)境管理制度，為我國的環(huán)境管理目標(biāo)服務(wù)。

［1］張?zhí)熘?從清潔生產(chǎn)到循環(huán)經(jīng)濟［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2006（6）.

［2］石磊，錢易.清潔生產(chǎn)的回顧與展望［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2000（2）.