小水電可持續發展的電價機制研究

羅國亮，汪正猛

（華北電力大學 經濟與管理學院，北京 102206）

近年來由于投資體制的改革，大量社會資本進入農村水電領域進行商業性開發，導致有關部門將具有生態性、社會性的小水電項目等同于普通電力建設項目，不區分商業性開發與公益性開發本質的不同，對不同性質類型小水電不加區分而采取同樣的發展政策和價格機制，使得大量農村小水電的開發利用嚴重脫離農村經濟發展，開發商獲得了經濟效益的同時農民收入沒有得到增加。一方面國家為了扶貧源源不斷補貼支持廣大農村地區發展，另一方面私人資本在“積極推進市場化改革”的口號下，剝奪農村寶貴資源獲取私人利益，這一現象嚴重損害了“三農”利益，與國家政策目標背道而馳。

在國家實行“廠網分開，競價上網”電力體制改革新形勢下，如何建立既適應市場經濟要求，又體現國家對小水電的扶持的電價機制，是實現我國小水電可持續發展的關鍵。本文擬從小水電企業性質、小水電經濟外部性等方面研究其電價機制問題。

一、小水電發展情況及類型劃分

（一）小水電發展現狀及發展規劃

目前，我國小水電站已建成45000余座，其裝機和年發電量占我國水電約27%，就2011年來說，全年發電量達1800 多億千瓦時，新增裝機328萬千瓦，總裝機達到6212 萬千瓦。自2002年以來，十年累計新增裝機3586萬千瓦，累計發電量達13908億千瓦時，按照供電標準煤耗349克／千瓦時計算，相當于節約了5億噸標準煤，減排二氧化碳12億噸，減排二氧化硫415萬噸［1］。農村水電的快速發展，為實現電力節能減排作出了重要貢獻。

根據《中國能源中長期（2030、2050）發展戰略研究：可再生能源卷》，我國小水電開發利用未來還將繼續保持強勁勢頭，并預計到2020年，我國小水電裝機容量將達到7500萬千瓦，小水電開發率達到58.6%；2030年以前都是小水電開發的重點時期，預計2030年小水電開發將創下新高，開發率將達到72.7%左右，裝機容量預計將達到9300萬千瓦；預計到2050年總裝機容量達到1億千瓦，小水電新增裝機700兆瓦，開發率將達到78.1%左右，且西部地區仍是我國小水電開發的主戰場［2］。由此可以看出，我國小水電在未來二三十年將迎來大規模的發展。

（二）小水電性質分類

根據2009年統計數據顯示，我國農村水電站所有制結構比例為事業單位9%、國有獨資8%、國有控股4%、國有參股1%、集體11%、其他67%。其他類農村水電站主要有股份制或合伙制、私有制、外資等多種投資主體［3］。私營和股份制小水電的快速發展使得部分小水電的發展不再是集生態性、社會性和公益性于一身，也不都是以服務于“三農”為發展目標，商業化開發小水電必然以追求經濟收益為目的。因此，有必要對不同性質小水電作區分，制定有區別的發展政策和價格機制。

1.公益性小水電

公益性質小水電是指承擔社會公益責任，為農村地區供電，經濟效益較低而社會效益較大的農村小水電企業。

公益性質的小水電主要包括兩種類型：第一類是發供一體的地方小水電企業，它們以農村水電為基礎，并且有自己的供電區域。這些以農村水電為基礎的發供一體的小水電企業，在實施一期農網改造時大部分被上劃、代管，變成了省級電網公司的代管企業甚至是子公司。但對一些供區位于邊遠山區、經濟基礎差、用電負荷小的農村水電地方供電企業，省電網公司出于經營效益目的，不愿意上劃、代管，這類小水電企業承擔著社會責任，擔負著為山區人民群眾供電的任務。第二類是指農村集體性質的小水電企業。這類小水電企業由于產權不明晰、體制復雜等原因未被上劃、代管，這些未被上劃、代管的農村水電地方供電企業仍然保留了一部分供區，它們承擔著為供區農民供電的責任，具有社會公益性質［4］。

2.商業運作的小水電

商業運作的小水電是指以發電上網、賣電盈利為目的的純商業性質農村水電企業。這類小水電不承擔社會責任，也不具備農村水電理應肩負的農村公益性質。

商業運作的小水電主要包括兩種：一是在農網改造時，一些自發自供的農村水電企業交出了供區，劃出了電網，只保留電站，成為單純的發電企業，其中一些電站被地方政府出售、改制，成為私營企業或股份制企業；二是近年來大規模開發農村水電形成的農村水電發電企業。

二、當前小水電上網電價形成機制存在的問題

（一）當前小水電上網電價形成機制

2002年我國進行電力體制改革，并將發電側通過競價確定交易價格。但政府管理并沒有根據發電側市場發育程度進行相應調整，依然通過行政審批方式限制市場準入，目前，我國農村小水電的上網電價定價方式主要采取的是政府定價［5］。省物價局根據小水電企業的年發電量和裝機容量大小以及還本付息負擔等多方面因素考慮，將上網電價定價分為幾個檔次。各省對于不同投資主體、對于火電與水電，對建成時期的不同、裝機容量大小及不同地區的小水電站，分別制定了不同的上網電價。

（二）當前電價機制導致了小水電的發展不可持續

1.小水電上網電價嚴重偏低影響了小水電的可持續發展。

從全國平均上網電價來看，目前小水電僅為0.28元／千瓦時，火電0.36元／千瓦時，核電0.50元／千瓦時，風電大體為0.55元／千瓦時，太陽能標桿電價1.09元／千瓦時，小水電上網電價大大低于同類可再生能源、核電和火電的電價，小水電如此低廉的上網電價，沒有體現國家鼓勵可再生能源發展的政策導向，制約了小水電自身的發展［6］。目前小水電的定價方法是一種靜態的帶有統計性質的定價方法，具有較強的人為性，由于農村小水電站發電成本各不相同，還本付息壓力不同，會出現“一站一價”甚至“一機一價”等問題。

2.電價構成不體現小水電價值阻礙了小水電的可持續發展。

小水電的上網電價如此低廉，所反映的內容僅限于生產成本，而沒有考慮小水電的生產、經營行為所負擔的環保、能源以及社會等方面的其他責任，體現不出清潔能源的價值。小水電作為清潔可再生能源上網電價反而比不上環境污染嚴重的火電，火力發電過程中排放的二氧化碳會帶來溫室效應，二氧化硫會產生酸雨，這些都會給人體健康、社會經濟和環境造成損害，但這些損害卻沒有與火電企業的經濟效益直接聯系，這對生態環境保護是極為不利的，也不符合國家政策導向，不利于鼓勵可再生能源發展，對小水電企業的發展有著極大的不利。小水電的外部經濟性應使小水電得到相應報酬，才能更有效地配置資源。

3.小水電定價方法不利于市場公平競爭。

小水電企業目前的定價方法主要是成本導向定價，而現實中很多地方以實際成本為基礎，而非社會成本，造成了同一地區不同小水電企業電價差別較大，出現一廠一價。從表面上看，以實際成本為基礎制定小水電電價更加照顧了不同電站之間實際，有利于個體企業的發展；深層次地看，以各個電站實際成本為基礎的定價不符合市場經濟規律，不利于地方小水電企業的長期發展，而且企業會為了獲得高額利潤虛報成本，導致電價與成本循環式推動電價非正常性上漲，不利于優勝劣汰。甚至有的企業為了得到一宗好電價跑關系，這種做法破壞了資源的有效配置，擾亂了市場秩序不利于公平競爭。

4.小水電上網電價不公平、各省小水電上網電價差別較大。

我國《電力法》第37條規定：“上網電價實行同網同價”。而實際上小水電上網電價比火電企業上網電價低，也比國電企業上網電價低，有些地方國電企業甚至強制收購小水電以弱化其市場主體地位，這種做法與電力體制市場化改革是背道而馳的。以2009年為例，廣東省小水電上網電價平均0.395元／千瓦時；河北省小水電上網價平均為0.38元／千瓦時；江西省小水電上網價最低為0.32元／千瓦時；而湖南2010年小水電上網價最低為0.225元／千瓦時［7］。

5.電價不反映市場供求關系。

近年來，隨著我國電力需求的不斷增加，電力供應呈現供不應求趨勢，甚至在用電高峰時期多省出現了“拉閘限電”現象。但是小水電卻存在有電發不出、發電上不了網等現象，上網電價更是沒有隨著電力供需關系改變、隨著成本上升而增加，作為清潔可再生能源，小水電電價應該根據供求狀況及時靈活地加以調整。從長期看，隨著全社會對能源需求特別是清潔能源需求量的不斷增加，供求狀況將對小水電電價產生影響；從現實看，小水電電價也應該根據綠色能源的缺口狀況不斷加以調整。

三、公益性小水電上網電價形成機制

（一）公益性小水電上網電價機制設計思路

公益性質小水電大多是自發、自供、有自己的供電區域。公益性農村水電供區大多處于邊遠偏僻山區，經濟發展長期落后，資金匱乏、建設標準低、供電半徑超長、網絡結構薄弱，卻承擔著為廣大山區農村供電的任務。在這些大電網無法延伸到的地區扶持小水電發展既解決了山區農村的基本電力需求，又實現開發農村資源與農民增收，符合電力作為一項社會普遍服務的基本要求。政府應該對公益性小水電實行上網價格保護，公益性質小水電由于承擔著更多的社會責任，不直接參與常規能源競爭。并建立一套激勵與約束相結合的小水電上網限價制度。對每千瓦時加收一定綠色電力補償費，由小水電企業向電網公司收取；對于發供一體的地方小水電企業，考慮對每千瓦時加收一定生態綜合補償費，由水電管理部門統一收取并通過村委組織等返還用于當地農村經濟建設及補償農民實施以電代柴、保護生態環境，這完全符合國家建設、發展農村經濟的政策要求。

公益性質小水電擔負著為山區人民群眾供電的任務，在實際運行中經濟效益比較低而社會效益大，既要對小水電上網實行電價保護，對由外部經濟性增加的生產成本進行補償使其獲得合理利潤，同時促使小水電企業不斷加強管理、改進生產技術、降低成本，提高生產效率。地方政府按照實際情況制定小水電上網的最高限價，低于最高限價的電網公司一律接收，高于最高價的則自然被淘汰。

（二）定價模型

電力作為準公共產品，小水電企業作為準公共企業，上網電價可參考目前比較流行的公用事業價格定價模型即英國的價格上限管制模型［8］：

式中，P為公用事業價格；RPI為商品零售物價指數；P′為調整前價格；M 是指一定時期內生產效率提高的百分比。該方法能促使企業不斷的提高生產效率，但M值的確定比較困難。為了使企業的技術不斷進步，管理不斷加強，從而降低企業生產成本，我們以英國最高限價模型為參考，制定符合我國實際的公用事業價格模型。

《中華人民共和國價格法》對公用事業的定價方法有明確規定，即充分考慮市場的供求狀況，并以社會平均成本及社會承受能力為基礎，符合國民經濟發展的客觀要求，制定公用事業產品價格。具體構成是：社會平均生產成本＋稅費＋合理利潤，對小水電企業而言，社會平均生產成本因地區資源稟賦等實際情況不同而不一致，建議以縣為區域核定。公益性質小水電電價的初始定價模型為［9］：

式中，P為政府規定的最高限價；C為小水電企業的平均社會生產成本（以縣為單位核定）；R為成本利潤率；T為法定稅金；X為調整值，可以是正也可以為負。

公益性質小水電上網電價的調整價格模型為：

約束條件：P0≤PSO2＋PCO＋PNOx＋CCO2

式中，P′為調整價格；P為調整前價格；RPI為消費物價指數；M為公益性質小水電勞動生產率的提高幅度；PSO2、PCO、PNOx、CCO2分別表示單位發電量下產生的SO2、CO 、NOx、CO2的治理成本；P0為綠色電力補償費（根據當前火電機組安裝脫硫脫硝設備每千瓦時成本上升情況，建議目前每千瓦時加價0.01～0.03元）。綠色電力補償費由小水電企業向電網公司收取，小水電站保留50%用于企業維護和生態建設，另外50%通過當地村委組織等返還用于當地農村經濟建設及補償農民實施以電代柴、保護生態環境。

對于自發自供區小水電，綠色電力費由國家按照實發電量補貼小水電企業，用于當地經濟建設及環境維護；對于少部分借網過路的小水電企業，單位電量過網費不能高于綠色電力補償費，且在枯水季節小水電供電不足時從電網公司購買的倒供電不能高于豐水季節小水電向電網公司賣電價格。

四、商業運作的小水電上網電價形成機制

（一）商業運作的小水電電價設計思路

商業性質小水電是國家吸引社會資本進入小水電行業、鼓勵多種經營方式開發利用小水電的結果。雖然商業性質小水電是出于資本的趨利性，但是開發利用農村小水電資源同樣對農村經濟發展帶來了好處，因此有必要制定商業小水電合理的上網電價，加強監管，同時對資源的使用成本以及開發利用過程中造成的環境外部性以資金的形勢補貼當地農民，加強當地農村基礎設施建設，實現開發利益由當地農民與開發商共享。

隨著我國電力市場化改革的不斷深入，政府對電力市場的干預會越來越弱，并且最終形成統一的競爭性電力市場。商業資本開發農村小水電主要是為了獲取經濟效益，因此商業性質小水電電價應該由市場決定，由市場供求關系決定。同時小水電企業以上網電價的形式向電網公司收取綠色電力補償，所獲收益小水電企業保留50%，作為企業維護建設費用；另外50%作為綜合補償費以現金或者基礎設施建設形式補貼當地農民和農村建設。

（二）定價模型

商業性質農村小水電采取兩部制的定價方法。兩部制電價包括容量電價和電量電價，容量電價與基本電價對應，電量電價與用電量相關，小水電企業的容量電價主要用于補償農村小水電企業的固定成本，電量電價主要為競價所得利潤和補償變動成本。兩部制電價能更好地反應小水電的電能特性，能較好處理新老電站如何公平競價的問題，同時對于引導小水電的長期電力投資具有重要意義。

1.容量電價

上網容量電價反映發電所需固定費用，即為市場提供電能所需的各項準備耗費的成本，由建設電廠投資所形成的固定資產折舊、無形資產及遞延資產的攤銷、貸款利息等基本費用和為保持電廠正常運行所發生的人工費、材料費、修理費、管理費等固定運行維護費及與容量電價有關的利潤和稅金組成［10］。

按照是否處于還貸期，參照參考文獻［11］中小水電上網電價定價模型并考慮環境成本等因素，將小水電機組容量電價分為還貸期定價以及還貸后定價。

1）還貸期定價模型［10］：

式中，Pcps為容量電價；T為可使用裝機容量；t為機組全年設備利用小時數；Fc為年固定成本總額；I為年貸款利息；E1為規定的資本金利潤；E2為年還貸利潤；r1為變動成本率；r2為所得稅率；r3為其他稅費率；λ為不可調度時間調整系數。

2）還貸后定價模型［10］：

式中各參數含義同上。

2.電量電價

電量電價的構成主要包括直接用于生產電量的消耗，包括與生產電量直接相關的變動費用和部分固定費用、變動稅金（包括歲電量電費計征的城建稅和教育附加等）、利潤［11］。

根據我國小水電覆蓋區域大的特點，以省區域為單位建立實時交易市場，實行小水電發電競爭的實時報價，根據企業自身的變動成本利潤要求實行上網報價，每五分鐘更新一次，電網企業根據各發電企業半小時內六次報價的平均值，在滿足電網要求實現電價最低的約束下按報價從低到高依次排列，確定該時段內市場交易的現貨價格。

（1）還貸期電量電價模型：

式中，P為電量電價，Vc為單位變動成本，P0為綠色電力補償費，由小水電企業向電網公司收取。

（2）還貸后電量電價模型：

由于大多數商業性質小水電是只發不供，因此為了確保當地居民能共享開發小水電帶來的好處，小水電公司每發一度電，就要向當地居民支付一定生態綜合補償費用Pec，以用作當地環境保護和經濟建設，并且滿足還貸期小水電Pec≥50%P0；對于已出還貸期小水電，應滿足Pec≥P0。

此外，供電公司和各發電企業需簽訂一個遠期合同或者建立電力期貨市場，以此規避現貨市場價格波動帶來的風險。

［1］劉恒.小水電點亮新農村［N］.人民日報，2012－09－20（7）.

［2］中國可再生能源發展戰略研究項目組.中國可再生能源中長期（2030、2050）發展戰略研究：可再生能源卷［M］.北京：科學出版社，2011.

［3］程夏蕾，樊新中.農村小水電站的不同所有制形式及其惠農作用［EB／OL］.http：／／www.chinawater.com.cn／slb／3b／201010／t20101021＿111539.html.

［4］朱宏達，張同聲，熊發榮.關于浙江、安徽農村水電發展有關問題的調研報告［J］.中國水能及電氣化，2008（11）.

［5］鄧曦東，朱琪，雷勇.我國農村小水電上網電價形成機制優化研究［C］.2011年信息技術、服務科學與工程管理國際學術會議（美國），北京：科學研究出版社，2011.

［6］田中興.小水電上網電價亟需提高［EB／OL］.http：／／www.newenergy.org.cn／Html／0123／3141245074＿1.html.

［7］傅玥雯.小水電上網電價何時翻身［N］.中國能源報，2011－03－28（04）.

［8］任曉紅，任玉瓏，張渝.中國電力產業價格管制模型［J］.重慶大學學報（自然科學版），2005（2）.

［9］張強.基于會計成本法的水電上網電價的定價［J］.電力系統及其自動化學報，2008（4）.

［10］郝繼陶，周麗麗.兩部制上網電價的定價原則與模型［J］.武漢理工大學學報（信息與管理工程版），2000（4）.

［11］章文裕.科學制定小水電上網電價形成良性發展機制［J］.小水電，2011（6）.