移民后期扶持政策實施配套制度框架研究

楊 濤 左 萍

自《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)[2006]17 號)(以下簡稱國務(wù)院17 號文件)頒布實施以來，中央和各地制定并出臺了一系列后期扶持政策配套文件，這些政策的實施在維護社會穩(wěn)定，促進庫區(qū)和移民安置區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，提高移民生活水平方面取得了一定的成效。但隨著經(jīng)濟社會形勢的不斷發(fā)展變化，這些配套文件尚存在不少問題，需要進一步調(diào)整完善，以構(gòu)建大中型水庫移民后期扶持政策實施配套制度框架體系。

一、現(xiàn)有移民后期扶持政策實施配套制度

筆者通過收集資料和實地調(diào)查，對中央和部分省(區(qū)、市)已頒布的移民后期扶持政策實施的主要配套文件進行整理，主要制度有:移民人口核定登記工作管理辦法、移民人口自然增減核定管理辦法、關(guān)于后期扶持方式的意見、后期扶持資金使用管理辦法、后期扶持結(jié)余資金使用管理辦法、庫區(qū)基金征收使用管理辦法、相關(guān)規(guī)劃編制工作大綱、規(guī)劃實施管理辦法、項目扶持管理辦法、項目公示辦法、項目驗收評價辦法、監(jiān)督檢查和責任追究辦法、內(nèi)部審計辦法、后期扶持政策實施領(lǐng)導小組成員單位職責分工、宣傳提綱、移民穩(wěn)定和移民突發(fā)事件應(yīng)急預案等。這些配置制度從編制到實施無不體現(xiàn)出規(guī)范性、公開性、參與性、保障性及監(jiān)督性的特點。

二、現(xiàn)有移民后期扶持政策實施配套制度之缺陷和不足

(一)缺乏系統(tǒng)性

移民后期扶持政策實施涉及部門多、層面廣，這就要求配套制度能夠涵蓋多領(lǐng)域、多部門，但是目前配套政策多是來自于發(fā)改部門、財政部門、移民部門，而且有的地方只是通過移民部門，從移民管理的層面來制定一些配套文件，沒有涉及其他部門和層面的政策性文件，權(quán)威性、約束性不夠。

(二)缺乏穩(wěn)定性

國務(wù)院17 號文件頒布以后，為了快速推進水庫移民后期扶持政策的實施，國家發(fā)展改革委、財政部等部門制定并出臺了一系列的應(yīng)急性制度，其中大多數(shù)配套文件是暫行辦法，而且還有許多是以“通知”的形式下發(fā)，缺乏穩(wěn)定性。

(三)缺乏制約性

制度的主要特征就是規(guī)范性和制約性。制度不但強調(diào)強制性，而且還要有激勵性、懲罰性。目前有些現(xiàn)行的移民后期扶持政策實施配套文件只強調(diào)強制性，缺乏激勵性、懲罰性的措施。

(四)缺乏操作性

有些現(xiàn)有的后期扶持政策實施配套文件相對規(guī)定較為籠統(tǒng)，沒有細化的、可操作性的標準、程序等，從而導致不同的實施單位在規(guī)劃實施中理解各異、各行其是。

(五)缺乏預見性

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、相關(guān)規(guī)劃的全面實施，凸現(xiàn)有些配套文件在當時制定時缺乏預見性，已不合時宜，不能指導當前和未來的規(guī)劃實施工作，需要不斷完善和調(diào)整。

三、移民后期扶持政策實施配套制度框架體系

移民后期扶持政策實施配套制度框架體系，是指由若干與移民后期扶持政策實施相關(guān)的政策文件組成的、層次清晰、類別分明、結(jié)構(gòu)嚴謹?shù)恼w性的制度組織形式。

移民后期扶持政策實施配套制度框架體系應(yīng)涵蓋人口管理、規(guī)劃管理、資金管理、項目管理、監(jiān)督管理、保障措施六個方面。

(一)人口管理制度

目前，中央已頒布了《關(guān)于大中型水庫農(nóng)村移民后期扶持人口核定登記工作的意見》、《新建大中型水庫農(nóng)村移民后期扶持人口核定登記暫行辦法》，對水庫農(nóng)村移民后期扶持人口核定登記工作進行了規(guī)定。國務(wù)院17號文件指出:對于移民人口的自然變化采取何種具體政策，由各省、自治區(qū)、直轄市自行決定。各省(區(qū)、市)按照中央的要求也制定了相應(yīng)的移民人口自然變化的政策，但為保證政策的統(tǒng)一性，建議中央出臺《大中型水庫農(nóng)村移民后期扶持人口動態(tài)管理辦法》。

(二)規(guī)劃管理制度

目前，水利部已頒布的兩個規(guī)劃的編制大綱對相關(guān)規(guī)劃編制、報批作了規(guī)定，但還需要進一步完善，制定技術(shù)性、更具有操作性的相關(guān)規(guī)劃編制規(guī)程;目前研究制定的《大中型水利水電工程移民統(tǒng)計管理暫行辦法》(征求意見稿)和《大中型水利水電工程移民檔案管理暫行辦法》(征求意見稿)分別對后期扶持政策實施的統(tǒng)計工作、檔案管理工作做了規(guī)定，各地應(yīng)按照頒發(fā)以后的辦法制定相關(guān)規(guī)劃實施工作的統(tǒng)計管理辦法、檔案管理辦法。對于年度計劃執(zhí)行管理方面，中央沒有出臺相應(yīng)規(guī)定，需要抓緊制定。

(三)資金管理制度

資金管理制度是后期扶持政策實施配套制度框架體系的重要環(huán)節(jié)，主要涉及移民后期扶持資金征收、使用和管理。

目前，中央已頒布的《大中型水庫移民后期扶持基金征收使用管理辦法》、《大中型水庫移民后期扶持結(jié)余資金使用管理辦法》、《大中型水庫庫區(qū)基金征收使用管理辦法》對后期扶持資金的征收、使用和管理做了規(guī)定，各省(區(qū)、市)也根據(jù)中央的要求制定了本區(qū)域的后期扶持基金使用管理實施細則、后期扶持結(jié)余資金使用管理實施細則、庫區(qū)基金征收使用管理實施細則。國務(wù)院17 號文件規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府通過提高0.5 厘電價加價資金，統(tǒng)籌解決小型水庫移民的困難和在建后期扶持項目的后續(xù)資金投入。現(xiàn)在全國大部分省(區(qū)、市)已征收了0.5 厘電價加價資金，但中央層面缺乏相應(yīng)的政策規(guī)范。

在實踐當中，對資金管理方面還缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范。有的省(區(qū)、市)參照處理中央直屬水庫移民遺留問題處理工作時期制定的《庫區(qū)建設(shè)基金縣級報賬制實施辦法》、《庫區(qū)建設(shè)基金會計核算辦法》制定了移民后期扶持資金縣級報賬制、會計核算辦法，進一步加強了資金管理，積累了好的經(jīng)驗。但有的省(區(qū)、市)還沒有相關(guān)的規(guī)定，導致資金使用管理混亂。因此，中央應(yīng)出臺縣級報賬制、會計核算辦法。

(四)項目管理制度

項目管理制度是后期扶持政策實施配套制度框架體系的關(guān)鍵制度，主要涉及規(guī)劃項目前期文件的編制和審批、項目年度計劃管理、項目資金管理、項目公示和參與、項目實施建設(shè)、項目運行管理、項目驗收、項目標志牌設(shè)立、評價等。

目前，中央層面還未出臺后期扶持項目管理辦法，而各地在項目實施管理過程中做法不一，有的省(區(qū)、市)在項目實施中積累了好的做法、出臺了好的制度，有的省(區(qū)、市)還未制定相應(yīng)的項目管理辦法。隨著項目規(guī)劃的全面實施，基礎(chǔ)設(shè)施項目如何建設(shè)、運行、維護，生產(chǎn)開發(fā)性項目如何建設(shè)、運行、收益分配將成為急需解決的問題。因此，中央應(yīng)出臺項目管理辦法，為各地順利開展項目實施提供制度支撐。

(五)監(jiān)督管理制度

監(jiān)督管理制度是后期扶持政策實施配套制度框架體系的重要制度，主要涉及規(guī)劃的督導、稽察、審計和監(jiān)測評估等監(jiān)督檢查手段。具體來說，主要內(nèi)容包括:相關(guān)規(guī)劃實施稽察管理辦法、移民后期扶持資金內(nèi)部審計辦法、違反大中型水庫移民后期扶持資金征收使用管理規(guī)定責任追究辦法、后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估工作管理辦法等。

目前，中央已頒布的《大中型水利水電工程移民規(guī)劃實施稽察暫行辦法》、《大中型水利水電工程移民資金內(nèi)部審計暫行辦法》、《違反大中型水庫移民后期扶持基金征收使用管理規(guī)定責任追究辦法》、《關(guān)于開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估工作的通知》對監(jiān)督檢查進行了規(guī)定。有的省(區(qū)、市)也制定了監(jiān)督檢查方面的辦法，但還需根據(jù)中央在監(jiān)督檢查方面制定的規(guī)定完善本省(區(qū)、市)的監(jiān)督管理辦法。

(六)實施保障制度

實施保障制度主要涉及組織機構(gòu)、宣傳工作、維穩(wěn)方面，主要內(nèi)容包括:移民后期扶持聯(lián)席會議制度、移民后期扶持宣傳工作辦法、預防處置大中型水庫移民突發(fā)事件應(yīng)急預案、項目規(guī)劃地方政府配套資金籌措辦法等。

目前，中央頒布的《全國水庫移民后期扶持政策部際聯(lián)席會議成員單位職責分工》、《大中型水庫移民后期扶持政策宣傳提綱和國發(fā)[2006]17 號文件政策解答》對移民后期扶持組織機構(gòu)、宣傳工作做了規(guī)定，并對組織機構(gòu)、宣傳工作、社會維穩(wěn)、地方配套資金籌措提出了制定辦法和方案的要求。各省(區(qū)、市)制定了移民后期扶持聯(lián)席會議制度、宣傳工作提綱、預防處置大中型水庫移民突發(fā)事件應(yīng)急預案。還應(yīng)制定項目規(guī)劃地方政府配套資金籌措辦法，以保證規(guī)劃實施有充足的地方配套資金。

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