中國城鎮化的結果和政策干預——《關于中國城鎮化的三個問題》評介

◎文/魏來 涂一榮

改革開放以來，我國實現了深刻而廣泛的社會轉型：從計劃經濟向市場經濟過渡，先后實施五次行政體制改革，文化形態和利益訴求日趨多元。在此背景下，我國的城鎮化迅猛發展，截至2011年年底，我國的城鎮化率已達51.27%。國內最早對城鎮化進行的專門研究可追溯到20世紀80年代，到現在國內學者對城鎮化的研究已經卷帙浩繁。但研究思路大都一致，部分研究似有內容重復和材料堆砌之嫌。與此同時，對于國外的政治學、社會學、經濟學和城市規劃專家來說，中國的城鎮化也是極富吸引力的研究主題。

美國南加州大學Eric J.Heikkila教授的文章《關于中國城鎮化的三個問題》試圖回答以下問題：我們如何評估中國城鎮化進程的結果、它的空間形態和特征是什么？我們應采用什么形式的計劃或政策干預引導中國的城鎮化？文章將經濟學中的趨同性和混雜性假設的外延擴大來統攝研究中國城鎮化的結果，并在此基礎上提出合理的政策干預；此外，文章認為兩者之間并不是孤立的，而是存在結果—政策干預—結果的邏輯線路。因此，對這篇文章的解讀和評介既具有理論上的求知意義，也富有實踐上的指導作用。

一、中國城鎮化的結果

（一）趨同性和混雜性

大體而言，關于中國城鎮化的趨同性假說存在激烈的爭論。有人找到證據支持趨同性假說，也有人找到其他證據反駁它。學者們的結論是，當前大體上是一個趨同的時代。而英國卡迪夫大學城市與區域規劃學院中國城市研究中心主任吳縛龍認為中國新興的空間秩序是獨特和與眾不同的，過渡期的城市是新興自由主義城市類型的獨特變體。他和合作者主張中國城鎮化過渡并不意味著趨同，認為理解中國城鎮化的關鍵是關注“體制的漸變”。正是這些修復的互動效應導致中國獨特的混雜性城鎮化。

（二）地貌

中國城市地貌是獨特的土地利用轉換模式的結果。部分學者可能傾向于另一種觀點，即不發達農村土地轉化成發達城市的土地，事實上這往往是最終結果，但實現這種結果的過程更為復雜。

事實上土地轉換過程是各不相同的。一個比較正式的序列是，農村土地被地方政府挪用，或被指定的官方城市使用。世界銀行最近的一份研究發現，以這種方式征用的土地有40%是空置的。另一個普通的土地轉換序列是，鄉鎮集體通過發展農村的土地回應市場機遇，正式被指定為城市土地也許是后來才實現的，這就是農村城鎮化現象中的鎮、村企業的擴展。

（三）效率

中國存在著明顯的市場—行政雙重土地分配機制。“許多地方干部經常在同一時間擁有兩個不同的頭銜：是官員，同時也是商人，如本地公司或企業集團的董事會主席。”地方政府官員和地方發展利益緊密相連，相互嵌入，提出了中國土地利用分配的效率問題。

雙重土地分配制度，即部分通過市場，其余是在行政上分配。由于行政分配（不合理分配）的存在，中國的潛在效率額外增益獲得更大。行政分配的不明確產權導致了一部分地方當局的尋租行為和租金耗散。

（四）公平

城鎮化在收入和生活質量方面帶來了多少公平的結果？道拉和克雷指出：“中國是一個重要的例子，在過去十年還有大量不平等在增加，整個國家20%最低收入者的上升速度遠遠落后于人均收入。”有學者使用泰爾熵度量發現，中國城鄉差距占地區差距總額的一半左右，也有學者使用泰爾分解方法發現城鄉差距有所擴大，但總體不平等現象歸因于城鄉二元化的份額有所減少。

（五）社會和文化

城鎮化影響的一個完全不同的方式是對中國文化和社會的沖擊。毫無疑問，中國正在進行的轉型在性質上是激進的，它貫穿了社會的特有根基。在一個極端，農村或農耕社會還容納著大多數的中國人；而在另一個極端，受過良好教育的人或富人，他們是在中國各大城市中心居住的具有全球意識和先進性文化的精英。中國的城鎮化將直接影響到文化，而對全球化的一個常見的批評是它趨向于同質性，破壞了當地的文化和價值體系。

（六）可持續性

中國四倍于美國的人口規模，其經濟全面轉型的影響是巨大的。人均可再生水供應只有世界平均水平的1/3，在過去十五年期間，其石油進口量每年正以30%的驚人速度增長著。汽車所有者正以超過整體經濟增長率的速度增加，而且沒有結束的跡象。毫無疑問，中國對資源的需求已經產生龐大的全球影響。此外，中國的可持續性壓力很大一部分是因為人口總量，而非城鄉共享。

二、中國城鎮化的政策干預

（一）與城鎮化結果有關的政策

相對于政策目的，城鎮化是一種手段。整體而言，很難說當前城鎮化進程是嚴重不當或錯誤的。相反，中國的城市具有明顯的能量、活力和一般意義上的潛力。從宏觀上來看，可能整個城鎮化結果中最具挑戰性的是可持續性，它不僅是物質資源維度的可持續性問題，關鍵還是是否能夠在結構性改革進程中保持社會的連貫性問題。

（二）對城鎮化政策干預的建議

中國的城鎮化是一個基本的現象，它根植于并通過市場力量和政治制度間相互連接、相互作用來表達。從總體上看，下一步的干預措施應該集中于改變城市土地定價的扭曲行為方式，提供更明確的規范和更有效的財產權，或在分擔城市的服務范圍方面引入市場化的方法，還應仔細審定提供城市基礎設施建設的融資機制。更重要的是針對生活方式受城鎮化實質性影響的利益相關者，建立起一種有效的反饋機制。

（三）對城鎮化進行研究的反思

那么，怎樣才能研究制定出指導中國城鎮化的更好的政策？中國有660多個城市和2萬個城鎮，人口、產業結構、地理條件、機構設置和其他眾多方面不盡相同的因素都會影響其發展軌跡。因此，需要進行系統研究，從中提煉出一些中心城市規劃及發展原則，并思考如何將它運用到那些特定的地方。

三、文章的優點和不足

（一）對城鎮化結果進行了系統的審視

文章從趨同性與混雜性、地貌、效率、公平、社會與文化、可持續性六個方面對城鎮化的結果進行了多維度、系統化的審視。認為中國城鎮化當前大體上是趨同的，同樣存在混雜的特征；提出了中國土地的特殊利用模式和兩種轉換方式，這對于我們從資源使用和地理形態上理解城鎮化結果具有重要的引導作用。

（二）對城鎮化政策進行了全面的考察

考察了城鎮化結果之后，文章作者試圖分析相關的政策干預以回應前者。結合中國城鎮化現狀，文章提出了建設性的政策意見：“改變城市土地定價的扭曲行為方式，提供更明確和更有效的財產權，在分擔城市的服務范圍方面引入市場化的方法；仔細審定提供城市基礎設施建設的融資機制，更重要的是針對國民的生活方式建立起一種有效的反饋機制。”這些分析與建議對我國宏觀政策制定者、不同行政層級的政策落實者具有重要的理論指導和實踐啟示意義。

（三）對城鎮化問題進行了連貫的梳理

綜觀全文，文章作者的邏輯思路嚴謹，文章脈絡清晰，對城鎮化的結果和政策干預進行了連貫的梳理。整篇文章遵循“動因—結果—政策干預—動因和結果”的邏輯主線依次展開，為研究中國城鎮化的三個問題建構起了科學、開放、動態的分析框架。拋開文章本身的內容來講，理論框架的構建和研究范式的創新是最寶貴的。

與此同時，文章也存在一些不足。在對城鎮化結果的審視方面存有觀點模糊、似是而非之嫌，如在趨同性與混雜性、公平方面的分析只是列出了其他學者的觀點，缺乏基于事實和研究的獨立判斷等。