官僚制與民主:工具和價值的耦合

宰 俊

(南京大學 政府管理學院 江蘇 南京 210046)

一、官僚制的“變態”及其對民主的侵蝕

“官僚制”(Bureaucracy)概念由德國社會學家馬克斯·韋伯提出，意在表明一種建立在法理權威基礎之上、層次分明、制度嚴格、權責明確的組織模式，這種模式既是一種組織結構，又是一種管理體制，集中反映了現代資本主義的經濟合理性。它是在西方社會進入固態沉重的早期現代化 (鮑曼語)——工業化大生產的過程中，伴隨著世界范圍的“祛魅”和公共行政的日益復雜化而產生的。韋伯的官僚制以理性為核心，通過對組織管理結構和管理方式等的設計，強調專業化、等級制、法治化、非人格化、職業化等，克服了人格化行政帶來的任意性、不可預見性、政策的不穩定性、低效等弊端，追求效率的最大化。在韋伯看來，“官僚制是現代文明所內含的維持法律、經濟和技術理性的必要條件或者組織手段”，“它一方面迎合了工業社會大生產和行政管理復雜化的客觀需要;另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科學理性時代的文化認同”。

但是自20世紀70年代以降，隨著后現代性的信息社會的來臨，社會結構和利益的多元化、“風險社會”以及人類集體行動的困境等問題出現，官僚制的缺陷和弊端也日益凸顯，在實踐中遭遇到無法擺脫的困境。正如韋伯預言的那樣，這一理性類型的充分發展是一種邪惡的機器，對此人力難以控制，并且易于腐化。

對現代官僚制的批判，主要有兩大方面，一是對“官僚制的低效率”的批判，二就是對行政過程中“官僚制的反民主性”的批評。認為官僚制的“集權主義、單一中心主導、精英治理、等級森嚴、專業主義、封閉性和自利性”等特性與當代民主政治的“自由、平等、參與、寬容”等價值理念，尤其是“權力共享、大眾參與、多元互動”的價值追求相去甚遠。“官僚制由于它的理性、不透明性、組織僵化以及等級制的特性，使得它不可避免地會與民主制之間發生沖突?！?/p>

過度官僚化對民主的侵蝕主要體現在以下方面:

(一)以“政治——行政”二分為理論基礎，忽視價值理性

19世紀末，伴隨西方資本主義國家工業化進程的逐步深入，各種社會問題和政治問題日益凸顯，政府迫切需要新的治理理念和組織模式對原有的體制進行改革，以適應“效率至上”的時代訴求。威爾遜在這一背景下提出“政治——行政”二分理論，將政黨和政府分離，以提高行政組織的效率。“效率”由此成為行政行為與行政學理論研究的核心價值，而“民主”則作為政治學的核心價值，被排除在行政體系之外。而作為最具效率的組織形式，象征著工具理性的官僚制適應了時代需要，成為行政組織的主導形式。但是政治和行政的徹底分離、工具理性和價值理性的徹底分離，必然導致效率和民主的悖逆。價值中立雖然有利于提高官僚的辦事效率和政策執行的公正高效，但卻缺乏對民眾需求的了解和回應，拒絕與民眾的互動，政策價值不能代表民眾意愿，而“沒有公共性的效率可能包含著某種對公眾的強制性掠奪，這種效率的提高，對于公眾而言，并不意味著真正的收益，也許是一種災難”。

(二)單一中心主導，實行集權主義和精英治理

米歇爾斯在《寡頭統治鐵律》中透徹地分析了官僚制的非民主性，他從集權主義的源頭——組織展開了對問題的分析。他認為，“在組織相對強大的地方，民主化的程度反而低”。政令統一、紀律嚴明、分工明確、責任明晰，才能保持行動的效率和組織的應變力。因而，作為人們實現各種目標的工具，組織在運行中形成集權化和等級化存在必要性和必然性。官僚制正是這種集權化和層級化的典型機制，它認為“在任何政府中總是存在一個占支配地位的權力中心;一個社會的政府為單一的權力中心所控制。權力越分散，就越不負責任”，因而形成一種封閉式的“金字塔”型結構，在單一中心主導下，層級節制，權力自上而下單向傳遞。這種縱向鏈條式的層級結構使得上下層級的信息資源不對稱，強化了專制主義的集權控制。此外，在集權主義下要求下級對上級在職務上的絕對服從，抑制了員工的積極性和創造性。

(三)專業主義和封閉性、排他性

官僚制是“對技術以及與技術社會相關的復雜事物的一種不可避免的政治表述”。韋伯也承認“任何官僚制組織都力求通過對知識和意圖的保密來增強專業上的優越地位，而職業機密亦是官僚制的獨特發明”。官僚制所倡導的專業化從內部和外部兩方面形成了其封閉性。從官僚制組織的外部環境來看，當今日益發展的信息化、網絡化等技術和日益深入細化的社會分工和知識分流，產生了諸多技術和知識壁壘，相關問題只有相關領域的少數專家才能有所理解。在公共政策制定過程中，由于公眾缺乏相關的專業知識，加上信息流通不暢，官僚與公眾之間的信息是極端不對稱的，在他們之間由此形成了一道“鐵幕”，公眾很難參與到官僚組織的決策過程中，而官僚制本身因其保密性也拒絕公眾的參與，這種過程的不透明極易導致決策的實質不民主。因此，“官僚體制的行政管理按其傾向總是一種排斥公眾的行政管理”。從官僚制內部來看，層級節制、專業分工是官僚制組織結構的重要特征，而其中的每個技術職位都是通過“專業性權威”來履行其職責的。專業性權威的基礎是專業知識，它存在于非正式的社會網絡中，依賴于對信息的控制。因此上級官僚為了維護自身權力和保持對下級的控制，都傾向于通過壟斷信息和強調組織原則等方法，削弱下級的專業權威，屏蔽他人對其決策過程的了解與監督，由此導致官僚組織內部的信息流通嚴重受阻，部門互通、民主決策成為幻影。

(四)等級節制與特權的合法化

官僚制強調“金字塔”式的權力分層，官僚的職責、角色由其所處層級確定，下級對上級嚴格服從。這種等級劃分被加以剛性化和制度化。權力大小與層級大小相匹配，因而實際大權被“金字塔”頂端的少數人掌控，且常常缺乏來自平級或下級的監督。權力運行過程中產生特權在所難免，而這種特權又因官僚組織的保密性、排他性而得到掩護，并依恃組織的等級結構而合法化地存在。

(五)非人格化導致人的異化，壓抑個性自由

在官僚制體制中，由于對理性和效率的強調，使得官僚組織成為一個剛性的、機械化的系統，人變成了標準化的“部件”，被要求遵循規則和程序，追求效率和量化的結果。這種對人的工具性定位，窒息了官僚的主觀創造性和積極性，價值判斷的必要性被淡化，對責任和社會價值的追求被以手段支配甚至取代目的的過程所取代。

(六)官僚的非民選特性，導致政治責任缺失

基于政治與行政兩分，西方民主國家的公務人員分為政務官和事務官。與政務官定期由選舉產生、需要對民眾訴求做出回應不同，事務官即官僚為保持價值中立，不經選舉而由任命產生，其主要職責是執行上級的命令和任務，而不直接對民眾負責。此外，官僚有其專門系統的績效考核體系和升遷機制，公眾的意見無法直接影響其職業發展，導致官僚缺乏對公眾需求的回應，政治責任感不足，忽視政策執行的結果和效果。

(七)官僚組織的自利性

在理性“經濟人”的假設前提下，公共選擇學派認為，官僚組織也受自身利益的驅動，形成獨立的利益群體，在行政管理過程中會因逐利而表現出自我服務、部門主義、漠視公共需求、權力尋租與腐敗等現象。而在政府決策過程中，典型地表現為容易形成利益聯盟——“鐵三角”，即與政策問題相關的官僚機構、議會的相關委員會和相關領域的生產性利益集團通過相互合作與支持，主宰特定政策領域的公共政策。官僚機構在成本——收益的計算下，受到“工資、辦公室津貼、公眾聲譽、權力、獎金、官僚機構的輸出”等的驅使，常常做出對其與利益集團而言“雙贏”卻違背公共利益的決策。

二、民主制行政對官僚制行政的替代

自20世紀60年代以來，伴隨著官僚制行政的弊端日益凸顯，西方國家的政府行政管理體制改革將“民主行政”提上日程，包括新公共行政學派、奧斯特羅姆的民主制行政理論和黑堡宣言等在內的多種學派都以“民主”作為其理論的價值“原教旨”。

民主行政的概念最早由馬克斯·韋伯提出，但卻未進行完整的理論建構。他是在論述官僚制時“附帶地”提到他稱之為“民主制行政”的公共行政。對韋伯來說，民主制行政不是取代官僚制行政的有活力的選擇。他細述了民主制行政的局限，說它只能運用于地方組織或成員數量有限的組織。民主制行政被看作是“邊際類型的事物”，而不能被看作是“任何典型的 (或普遍的)發展進程的歷史出發點”。

對民主行政理論的完整闡述者是美國學者文森特·奧斯特羅姆。奧斯特羅姆認為，在美國建國時期，就產生了與官僚制行政相對的民主制行政的理論。在《美國公共行政的思想危機》一書中，他從“威爾遜在建立其政治科學基礎時所拒絕的著作開始”，通過對漢密爾頓和麥迪遜的《聯邦黨人文集》和托克維爾的《論美國的民主》中相關思想的解析，認為這些著作都闡述了民主制行政理論，美國建國的實驗是以民主制行政理論為基礎的。他認為，“民主制行政并不必然只局限于成員數量有限的地方組織，并不是‘邊際類型的事物’”。民主制行政是以多元的交疊管轄和分散權威為核心的高度多中心政治體制，主張多元主體參與公共決策以進行制度等公共服務和物品的供給，強調公民自治，從而提供了一種公共行政組織的替代結構。

奧斯特羅姆概括了民主制行政基本內涵的八個方面，歸納起來主要為:政治和行政不可分離;公共行政反映公共利益的訴求，具有回應性;政府官員和公眾地位平等，公民私有權與官員的公共權力都要受到民主憲法的約束，并相互制約;通過有效的制度安排實現公民實質性地參與公共政策的制定過程;單一權力中心的行政體制，不僅會削弱行政系統對于公民多樣性偏好的回應能力，而且會削弱其應付各種環境條件的能力，因此要建立交疊管轄和權力分散的體制，建立適度規模的政府組織;公共物品和公共服務可以通過多元組織來提供，而不僅僅是政府。

相對于官僚制行政，民主制行政以公共精神和政治倫理為其價值取向，強調對公民需求的回應，提倡多元治理，是一種大眾行政。其對于官僚制行政的超越主要體現在:

(一)對價值理性的回歸

民主制行政拋棄官僚制行政的“價值中立”的純技術性的工具理性，以民主而非效率為核心價值追求，關注社會公平正義;不再局限自身利益，而更關注公共利益和需求;組織管理人性化，行政機關工作人員開始脫離簡單的政策執行者身份，而具有了“思考”的能力，從而以更加靈活的工作方式滿足公眾多方面的服務要求。

(二)強調公民參與，開放的行政

民主制行政突破官僚制行政的封閉性和專業主義權威，通過合理的制度安排，開放行政管理的運行過程，開通與公眾的互動渠道，減少信息不對稱，讓公眾參與到決策的制定、實施和監督過程中，為公民自我建構和自組織的行動提供適當的公共場域，從而培養公眾的公民意識和公民人格。

(三)多元中心治理

官僚制行政是單一中心行政，實行“中心——邊緣”的等級管理模式。在這種治理結構中，“只可能存在欺騙性的‘承諾’，只可能采用理性官僚制強化‘絕對主權’的秩序，推崇的只能是手段—目的顛倒的虛假的政治倫理”。而民主制行政實行“多元中心治理”，其實質是在政府內部形成多中心的治理結構，各級政府組織間遵循分權自治原則，交疊管轄，通過合作與相互競爭，將集權、等級制、命令等限定在必要的最小范圍內。民主制行政“再造的不僅是國家的治理結構，獲得的也不只是身份的相互認同，它還將剔除神性和奴性，矯治工具理性的張狂”。

(四)強調權力的監督和責任性

由于政治和行政分離，官僚的非民選性和終身制，導致官僚只對行政系統內部負責而漠視公眾需求;官僚體制的封閉性又導致官僚規避了公眾的監督。而民主制行政強調回應性、責任性、參與性、代表性等價值理念，認為行政組織是一個開放的系統，需要回應公眾的利益訴求，接受公眾的監督，從而加強對自身行為的規范，遏制腐敗行為和防止行政權力的異化。

奧斯特羅姆在《美國公共行政的思想危機》中認為，從民主制行政走向官僚制行政，意味著倒退;而從官僚制行政走向民主制行政，實際上意味著一個“哥白尼革命式”的轉折點。許多學者也認為，從官僚制行政轉向民主式行政，是政府回應公眾需求、重新定位自身價值從而維護合法性的過程，也是政府面對新的社會環境調整內部與外部關系的過程。總之，“以公民和社會的需求為公共行政的出發點和利益的分配終點，是行政價值理性的回歸與自證”。

更有學者認為，公共行政已進入“后官僚制”時代，后官僚制以“新公共管理理論”、“新公共服務理論”等為支撐，從官僚制以外尋求市場、公民社會等替代性機制，減少對官僚制的依賴;主張建立政府主導下的多樣化治理結構和制度安排;在政府內部建立起更多的競爭機制與責任體系。而民主制行政的內涵正是與此相契合，從而表現出強大的生命力。

在這樣的背景下，民主制行政憑借其符合后現代生態社會發展需要的顯著特征驗證了其“出場”的合理性，并日益滲透入公共行政的運行機制當中。但是，民主制行政是否能夠完全替代和超越官僚制而成為下一個“對于所有類似的政府都是唯一的良好行政”，官僚制是否真的要退出歷史的舞臺，歷史并沒有武斷地給出答案。

三、走向民主的官僚制

客觀地講，在資本主義市場經濟背景下，以法理型權威為合法性基礎而構建的現代官僚制，本身就是政治民主化的產物。它宣揚理性精神和契約精神，推動西方從身份社會向契約社會的轉型;否定身份制和世襲制，代之以專業化和知識化;將官僚的職責分工以制度化的方式確立起來等，這些本質上都包含著民主精神，也在日益演化中“構筑了具有科學、法制和理性精神的行政管理體制”。因此，盡管遭受各種批判，官僚制卻具有強大的生命力，至今還沒有一種體制能完全替代官僚制。

而作為嘗試對官僚制進行替代的“后官僚制模式”——新公共管理運動，以及對新公共管理進一步批判的新公共服務理論，都不是對官僚制的簡單否定，而是一種揚棄:一方面，在價值理念上，新公共管理運動吸收了官僚制所包含的理性、制度化、專業分工、職業化的人事行政制度等觀念，實行更靈活的人事管理、績效管理和民營化等改革;新公共服務理論雖然對傳統的公共行政模式進行了批判，但其對公共服務、“公民”概念和民主價值的強調也都是建立在以官僚制為組織載體的基礎上。這是因為“在現代政治制度里，官僚制機構的作用不可或缺，人們不可能發明一種方法在沒有官僚機構提供的組織、分工和專業的情況下進行大規模的社會工作”。在互聯網絡日益發揮公共輿論聚集與表達、社會監督和推動政府變革的重要平臺和力量的情況下，網絡治理似乎昭示著參與式民主的曙光即將降臨，但是網絡治理只是一種技術和形式上的調整和補充，到目前為止并未改變公共行政的組織結構和運行體制。按照帕卻克·鄧力維的觀點，今天政府治理的信息網絡就是根據官僚結構建立起來的。從這個意義上說，網絡治理乃至新公共管理和新公共服務等主張，大都是對官僚制的運作方式和流程的改變，而非一種結構性變革。

就民主行政而言，它由于其自身的不足和社會客觀條件的限制，還不能成為一種普適的行政模式，因而也不可能完全取代官僚制行政。

(一)民主行政的效率悖論

民主并非“最好”的體制，而是相對其他體制而言，它可以盡可能減少決策錯誤的發生。以分權、參與、回應為前提的民主行政，其決策方式是依靠公眾選舉、代議、協商等方式進行集體決策，從而導致行政活動和公眾參與的成本顯著增加，行政活動的效率會因“公共廣場”的混亂吵雜而不可避免地降低。

(二)民主的技術困境

奧斯特羅姆認為民主行政的基礎包括，“一是每個人都有資格參與公共事務處理的平等至上主義的假設，二是所有重要的決定都留給所有社群成員以及他們所選擇的代表考慮，三是把命令的權力限制在必要的最小的范圍，四是把行政機關的地位從主子的行政機關變成公仆的行政機關”。這種直接民主式的行政模式根據古希臘雅典城邦民主制的經驗，需要具有微小的政治規模、公民的參與熱情和共同體的高度內聚性等條件才得以維續。而在“巨型規模的民族國家、私人領域的高調定位、利益多元的分層格局、大國善治的復雜任務”的條件下，“所有重要的決定都留給所有社群成員以及他們所選擇的代表考慮”等要求在技術操作上具有相當難度。

(三)民主行政的民主悖逆

隨著公共行政的職業化和專業化分工日益凸顯，當前的許多行政決策離不開技術官僚的參與，而公眾由于其專業性和組織性不強，即使參與也無法真正影響決策結果，反而這種“民主”的形式為特殊利益集團謀取利益開啟方便之門。例如聽證會的“逢聽必漲”，將官民矛盾轉移到民與民矛盾的拆遷“公投”等，都反映了民主行政在缺乏完備制度保障之下的異化。

因此，公共行政制度的設計不能完全摒棄官僚制行政，而應該立足于官僚制行政與民主行政的融合互補，用官僚制的制度化、理性精神、職業化等來稀釋民主行政的不足。官僚制與民主政治并非水火不容，二者之間可以找到契合點。正如沃爾多所認為的，官僚制組織可以為民主價值觀提供重要支持，雖然在公共行政中必須分散官僚權力以防止專制主義，但是民主的有效運行也需要有適度的集權加以推進，否則將會導致無政府主義和群氓政治。

由于官僚制無法被完全替代，而民主制行政又成為當今世界公共行政發展的主流，契合著民主政治的理念，因而建立官僚制與民主的共洽關系，讓效率提升建立在服務社會的價值基礎上、技術提高建立在權力被有效控制的基礎上，實現整個社會層面的“官僚制民主”狀態，則成為一種必需。

美國學者道格拉斯·耶茨所著的《官僚制民主:在美國政府中尋找民主和效率》是關于官僚制民主的最早研究。耶茨以官僚制民主的構成要素為切入點，探討了政治——行政體系的運行，在此基礎上分析了民主與官僚制之間的關系。他認為，“民主是大多數西方國家的核心價值，效率是任何一個管理領域或行政機構的主要價值。因此，政府必須既有民主，又有效率?！倍_到效率與民主兼具的目標，就要在民主的制度框架下建立一個高效的行政體系——官僚制民主，即民主式的官僚制行政。耶茨將其定義為“在官僚制背景下，民主地制定政策”。日本學者淳于淼泠則將其表述為“通過分權制衡的憲政結構及現代民主社會的參與和監督機制在公共政策過程中控制和監督官僚制，使其在行政管理中盡可能達到民主與行政的動態平衡”。它具有以下幾方面的內涵:第一，官僚制民主以承認官僚制的理性價值為前提，認為這一價值將始終伴隨人類社會的發展，無法回避。第二，政治與行政在官僚制民主模式中是不可分離的，“民主與效率”的矛盾將在官僚制框架內進行調和。第三，官僚制民主需在現代社會的語境下進行理解，即這種行政模式具有廣泛的容納能力，能夠涵括現代性所主張的“理性主義、科學主義和自由主義精神”。第四，官僚制民主模式賦予不同層次的官員以應得的“決策權力”，在分權的同時釋放效率。

官僚制民主與民主行政最大的區別在于，它不排斥官僚制模式本身，不需要進行奧斯特羅姆所說的“哥白尼式的革命”，它是在現代官僚制的基礎和框架下回應民主決策和民主行政的訴求，同時又保證效率的最大化。

(四)官僚制民主的特征

具體而言，官僚制民主是實現官僚制的橫向民主和民主制的縱向理性的一種“網絡化”治理。它具有以下主要特征:

1.民主與效率的融合。官僚制民主實現了工具理性和價值理性、形式合理性和實質合理性的結合。傳統公共行政認為，政治解決民主問題，行政解決效率問題，官僚制天然具備技術上的工具意義。而官僚制民主在“政治與行政不可分離”的理論基礎上，強調效率和民主并重，在倡導社會公平正義、服務、回應性、責任等公共價值的同時，并不排斥理性官僚對效率價值的追求，因為完全扼殺理性價值是不切實際且不太可能的。在官僚制民主中，民主與效率實際是一種合作伙伴關系，民主與效率的矛盾在這里可以獲得相融的場域。

2.權力集中和權力分散的融合。從組織內部的角度看，民主制行政強調多元中心治理、權力分割，但分散后的組織結構可能會因為缺乏權力中心而造成“群龍無首”、“政出多門”、推諉扯皮等現象，損害組織效率，進而使民主與效率的矛盾凸顯。官僚制民主則填補了民主行政的這一缺陷，重視發揮行政首長的作用，保持強有力的權力中心，以整合各層級分化的權力，使官僚制組織的整體性權力得以集中，保證在扁平化、分權化、民營化改革中的秩序和效率;同時賦予不同層次的官員以應得的“決策權力”，實行多元主體治理，以保證官僚對效率、責任、公平的回應。從組織外部看，官僚制民主為“強政府——強社會”孕育氛圍。亨廷頓的“強大政府論”認為，在經歷轉型變遷的社會中，需要一個強有力的政府來推動變革、保障公民權益和維持社會秩序。政府需要有足夠的權力和能力來引導社會和制度變遷、提供完備的公共服務和公共物品、建立完善的法制和消除社會動蕩的反動因素。官僚制民主在組織運行結構和權力分布上為“強政府”提供供給，在資源調度和行政效率上給予支持。同時，從傳統官僚制到民主制行政，再到官僚制民主，是行政體系公共性不斷增強的一個過程?；诶硇缘拿裰餍姓岢鐣鲗Ш投喾N治理方式，強調政府與社會的互動，對社會分權，為公民社會的參與和自組織力量的成長提供制度平臺，暗含對多元利益訴求的回應和對以公共利益為目標的價值回歸。

3.程序民主與實質民主的結合。不同于傳統的專制政治和無序政治，現代民主政治是一種程序政治。程序可以約束和控制國家權力、將沖突轉化為平等協商和對話、修正決策失誤和錯誤。但是，程序的民主和完善不一定帶來結果和實質的民主。程序工具主義——僅僅作為實現某種目標的“功利”手段——的存在，使得許多非正義、非效率、非理性的現象滋生，典型如“對無罪者治罪”和“對有罪者不定罪”。而官僚制民主以程序本位主義為價值基點之一，強調“程序是為保障一些獨立于結果的內在價值而設計的，而不只是實現某種實體目的的手段或工具”，以制度規則為架構、以民主價值為理念，在防止程序工具化的同時實現結果民主。

四、結語

經歷過工業化時代，進入后工業化社會，官僚制因其效率悖論、非人格化、民主悖論、專制主義而備受指責，但是其具有的內在矛盾張力使之一直存在強大的生命力。公共行政不可能逃避官僚制的框架體系。要在公共行政實踐中平衡民主與效率的矛盾，就得在官僚制框架內尋求平衡的場域。民主式的官僚制行政，即官僚制民主，結合了官僚制的理性精神、法制精神、科學精神，和民主制行政的公平、參與、回應、多元治理的價值理念，規避了兩者的弊端，既迎合了“革命——動員”的意識形態化宣傳和體制認同的需要，又適合“法理——程序”的制度建設與有序有效的組織運行，為擺脫政治與行政二分的邏輯困境和在一定程度上實現民主與效率的平衡提供可能的路徑。在新的公共行政生態環境下，官僚制與民主的互動互融彰顯出蓬勃的生命力。

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