關于城鄉發展一體化的幾點思考

白 林

(中共四川省委黨校 四川 成都 610072)

黨的十八大報告指出:“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決三農問題的根本途徑。”農業、農村、農民問題是關系黨和國家發展的全局性和根本性問題，農業豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩則社會安。改革開放以來，我國城鄉發展差距不斷擴大，已成為制約發展增速的重要因素，為保證國民經濟持續快速穩定發展，必須統籌城鄉發展，打破城鄉二元格局，建立城鄉發展一體化的新模式，逐步縮小城鄉差距，這一過程中，制度創新是關鍵因素。

一、創新戶籍管理制度，消除城鄉身份差距

戶籍制度其實是一種人口登記制度，但我國的城鄉戶籍制度是城鄉二元結構的主要標志。自1958年頒布《中華人民共和國戶口管理條例》起，戶籍就成為決定城鄉居民身份、地位和福利的根本標準。特殊的戶籍制度是我國城鄉二元經濟得以形成并長期存在的重要制度保障。二元戶籍制度是為計劃經濟體制服務的，不可否認，它曾對我國工業化起步發揮過巨大作用，但隨著社會主義市場經濟體制的建立以及社會主義市場經濟的發展，二元戶籍制度的弊端也逐漸顯現。現有的戶籍制度把公民人為地分成農業戶口和非農業戶口，將城鎮居民和農村居民嚴格區分開來，嚴重限制了農村勞動力的流動和向城市的轉移。社會主義市場經濟體制需要建立全國統一的大市場，農民卻因為“農業戶口”的身份，難以公平參與市場競爭。他們進城務工，干著和城市人一樣的工作，但其身份依然是農民，收入福利都低城市人一等。這種制度的歧視是造成諸多社會問題的根本原因，也成為我國城市化滯后于工業化的主要原因。

社會主義市場經濟體制需要新型的戶籍制度與之相適應。戶籍制度必須通過改革還其本來面目，弱化戶籍制度的附加內容，使戶籍制度成為一個單純的人口登記制度，使城鄉居民具有平等的社會權利。具體來說應該把握兩點:(1)實行統一的戶口，取消城鄉的戶口差別，取消戶籍的區域歧視，解決“人戶分離”的問題。(2)戶籍和社會待遇脫鉤。只有打破舊有的城鄉二元結構的束縛，并在城鄉之間采取統一的經濟社會政策，使包括勞動力在內的各種生產要素可以在城鄉之間自由流動，才能為城鄉一體化發展鋪平道路。

二、統一城鄉公共產品投入制度，促進公共資源均衡配置

長期以來，我國城鄉分割的二元結構決定了公共產品的供給城鄉有別。城市公共產品供給由政府一手包辦，農村公共產品則由政府主導、農民“埋單”，導致農村公共產品供給嚴重不足，農村社會事業發展滯后。近年來隨著政府投入持續加大，農村公共產品供給規模和結構有明顯改善，但城鄉間供給水平仍存在巨大差距。

(一)農村公共產品供給現狀

1.農村公共產品供給總量不足。農村普遍存在公共基礎設施建設不能適應農村經濟發展和農民生產生活的需要，主要表現為:農業水利設施老化失修，抗災能力弱;農業機械化程度低;農村交通不便、電網老舊、電價昂貴;新興、現代公共產品發展緩慢，農村供氣、供熱、供水等建設幾乎尚未起步……同時，科、教、文、衛等農村亟需的公共產品依然匱乏:農村基本醫療條件落后，鄉、村兩級衛生保健網不健全;農村教育整體水平低下;大部分農村地區在農業技術支持和推廣應用方面資金投入不足，推廣體系不完善，嚴重影響了農業新技術、新品種的推廣轉化，無法適應當前現代高效農業發展的需要。

2.農村公共產品供給結構失調。農村公共產品的供給，主要是幫助農民發展生產，改善生活質量，應以農民需求為主體。但目前我國農村公共產品的供給不是依據農村需要，而是根據政府指令決定，公共產品供給偏離需求，結構失調。基層政府在政績考核和經濟利益驅動下，公共產品的供給和農民的需求往往不一致:一方面，農民急需的生產性公共產品供給嚴重不足;另一方面，政府供給層面卻又存在無效供給過剩，特別是與政績掛鉤的非生產性公共物品常常供給過量，浪費嚴重。

這種供給失衡，主要是由于農村公共產品供給主體財力有限，供給渠道單一造成的。農村稅制改革后，國家和地方政府實行財政包干，除大型基礎設施建設外，地方建設的任務交由縣、鄉政府負責，不再進行撥款支持。地方財力不足導致縮減農村公共產品供給。同時，農村公共產品的供給渠道仍然沿襲政府單邊主導的格局，導致供需不能平衡。

(二)突破公共產品投入制度，建立公共資源均衡配置體系

十八大報告提出，“加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。”要縮小城鄉公共產品供給差距，必須堅持一切從實際出發，充分認識各地農村發展所處的階段，突破公共產品投入制度，促進公共資源均衡配置。

1.建立城鄉一體的公共產品供給格局。建立城鄉一體的公共產品供給格局是城鄉發展一體化思路下農村公共產品供給體制應該首先解決的問題，也是解決今后農村公共產品供給問題的根本措施。目前我國已經具備了“工業反哺農業、城市支持農村”的能力，應當建立城鄉一體的公共產品供給格局。

2.明確各級政府在農村公共產品供給中的職責。提供公共產品是現代政府的基本職能，政府應當是農村公共產品的最主要提供者，各級政府在農村公共產品的供給方面的職能必須明確。

3.完善公共財政機制。財政支出是保障農村公共產品順利落實的物質基礎，當前應當調整公共財政的支出結構，使各級預算的支農支出增長幅度高于財政支出的增長幅度。同時，深化財政管理體制改革，強化省級政府調節地方財力分配的能力，增強省級財政對市縣級財政的保障水平，推進縣鄉財政管理制度改革，通過完善激勵約束機制，強化基層政府對農村公共產品的財力保障。

三、縮小城鄉收入差距是實現城鄉一體化，建立和諧社會應有之義

城鄉一體化發展是構建和諧社會的重要環節，縮小城鄉收入差距則是這一環節的難點和物質保障。

(一)城鄉收入水平差距過大

據國家統計局對全國31個省 (自治區、直轄市)7.4萬戶農村居民家庭和6.6萬戶城鎮居民家庭的抽樣調查，2011年城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入之比為3.13:1，2010年該收入比為3.23:1，這也是2008年以來連續第3年下降。統計數據可以看出，雖然城鄉居民收入差距這幾年總體在縮小，但是絕對差距還是相當明顯。

從國際經驗看，當一國經濟水平不斷提高，城市化迅速發展之時，收入差距也會不斷擴大，社會矛盾會變得相當復雜。這個時期如果各種關系處理得當，經濟就能順利發展;否則，便可能會掉進“拉美陷阱”:人均GDP不低，但失業率居高不下，貧富差距懸殊，社會動蕩不安。我國是世界上城鄉收入差距最大的國家之一。國際勞工組織的數據顯示，美、英等西方發達國家的城鄉收入差距一般是在1.5左右，絕大多數國家的城鄉人均收入比都小于1.6，只有三個國家超過了2，中國名列其中。

回顧我國改革開放以來城鄉收入差距變化可以看出，我國的城鄉收入差距經歷了一個“U”字形發展路徑。改革開放初期，得益于一系列有效措施特別是家庭聯產承包制的實施，農民收入有了較為迅速的增長，城鄉收入差距比逐漸縮小，最低時達到過1.86:1。此后，由于各種錯綜復雜的原因，城鄉收入差距又逐漸拉大，最高時達到3.36:1。“這跟經濟社會發展水平的階段有關系。一個地區的發展，要經歷城鄉收入差距由低水平的均衡到收入擴大、再到收入縮小這樣一個過程，呈倒‘U’字形。這是一個規律，世界上每一個國家和地區都會出現這樣的狀況。”

(二)縮小城鄉收入差距的對策

1.土地流轉提高農業生產率。現階段農業產業化水平低、農業勞動生產率不高是農民增收難的主要原因。農村土地流轉可以實現規模化經營，有效提高農業產業化水平。農民通過轉包、轉讓、互換、入股、出租等形式將土地流轉出去，便于土地平整連片，適合農業機械的大規模成片開發，既提高了勞動生產率，也提高了土地利用率，解決農村人地矛盾和耕地拋荒問題。而流轉土地的農民，可在土地流轉過程中獲得收入，并可繼續在原土地上從事生產勞動或者通過進城務工經商增加收入。農村土地流轉，農民流轉出的只是土地的使用權、經營權，而土地承包關系長期穩定并得到法律保護。農民沒有后顧之憂，參與土地流轉的積極性比較高。

2.轉變農業增長方式。傳統的農業增長方式是粗放型的經濟增長，主要依靠人力、物力、財力等資源要素投入量的單純擴張來求得總量上的增長。這種增長方式效率極低而且帶來巨大的資源浪費，致使農產品成本高、質量低、品種少，農業增產不增收。農業增長方式只有逐步向集約型轉變，才能突破農業發展的瓶頸，促進農民增加收入。集約型增長方式是在資源投入量適度增加的前提下，在農業生產中采用先進的耕作技術、灌溉技術和對資源的綜合開發利用，達到節地、節水、節種、節藥，逐步實現高產、優質、低耗、高效的目標，通過不斷改進生產技術，提高資源的利用率，降低消耗，最終使農產品的質和量都得到提高。據統計，20世紀50—80年代世界農業發展中，科技對提高土地生產率的貢獻為80%，而今后世界農產品增加量的83%都將靠科技來實現。科技進步是轉變農業經濟增長方式的根本途徑，是農民增加收入的促進劑，必須充分認識農業科技進步的重要性，不斷發展農業科技，增強自主創新能力，促進農業集約生產和可持續發展。

3.大力發展非農產業。非農產業是農民增收的重要渠道，要依托農村優勢發展特色農業、鄉村旅游、勞務經濟等，千方百計引導農民通過非農產業增加收入。加速發展鄉鎮企業，大力發展第三產業，不斷促進農民增收，推動經濟社會又好又快發展。

四、結語

社會主義和諧社會是全體公民的和諧社會，離開了某一群體的和諧不是真正的和諧。解決好占人口多數的農民、占地多數的農村、處于弱勢地位的農業發展問題是貫徹落實科學發展觀的必然要求，加快統籌城鄉一體化發展，這是國家發展戰略的高度統領和應有之義。

[1]俞德朋.城鄉社會:從隔離走向開放——中國戶籍制度與戶籍研究[M].濟南:山東人民出版社，2002.

[2]朱榮飛，周定財.農村公共物品供給中存在的問題與對策分析[J].當代經濟管理，2010，(6).

[3]胡雪琴.中國成世界城鄉收入差距最大國家之一[J].中國經濟周刊，2011，(11).