社會轉型期創(chuàng)新農村基層治理的探索——以樂山市市中區(qū)車子鎮(zhèn)為例

陳永毅

(樂山市地方志辦公室 四川 樂山 614000)

“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治。”公元前221年，秦始皇以海內為郡縣治天下，通過“郡縣治”的手段，達到了“天下安”的目的。今天我們在鄉(xiāng)村治理中也應把握好“鄉(xiāng)政村治”的平衡，通過抓好村社在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的細胞作用，實現“村社治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安”。

治理，是20世紀90年代以來在西方經濟學界和社會學界獲得廣泛認可的一種思維方式，其基本內涵是“官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維護秩序，滿足公眾需要的過程。”中國鄉(xiāng)村社會的治理，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和農民廣泛政治參與相結合，以村民自治為核心內容的一種“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，也就是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共權威，對鄉(xiāng)村社會進行組織和調控，在村民充分政治參與的基礎上，實現和滿足農民對利益和權利訴求的村民自治行為。

隨著中國經濟的發(fā)展和社會的轉型，農村進入了矛盾凸顯期，新的形勢對農村基層管理提出了新的要求。要適應新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化“兩化”互動戰(zhàn)略和建設社會主義新農村的一系列舉措，鄉(xiāng)村治理必須改變傳統(tǒng)治理模式，其中最重要的是創(chuàng)新村社治理模式，達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)穩(wěn)定發(fā)展的目的。近年來，樂山市市中區(qū)車子鎮(zhèn)在轉型期創(chuàng)新農村基層治理的實踐中，提出了“村社治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安”的治鎮(zhèn)方略，針對目前村社治理中存在的各種問題，不斷創(chuàng)新、探索、總結，為新時期的鎮(zhèn)村社管理提供了一種新的實踐模式。

一、當前村社治理中存在的問題

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，使以傳統(tǒng)農業(yè)為支撐的農村很容易淪于邊緣地位。當前村社治理中存在的主要問題包括:

(一)權勢階層的形成

基于對農村土地、糧食和稅費政策的研究，黨國英認為在農村一個由“村級干部、鄉(xiāng)村先富裕起來的人、一部分鄉(xiāng)級干部”組成的權勢階層已經形成。目前的格局是，鄉(xiāng)村權勢階層不僅控制了鄉(xiāng)村經濟資源，還控制了鄉(xiāng)村政治資源;不僅涉足農業(yè)，還涉足工業(yè)。向上，他們是政府在農村的代理人;向下，他們是普通農民的控制者。利益關系錯綜復雜、盤根錯節(jié)，形成一種很頑固的勢力。長期下去，他們將成為一個低效率經濟王國中實際的集權統(tǒng)治者。

(二)基層政權的退化

于建嶸從農村黑惡勢力的入侵和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權退化的角度，對農村治理困境進行了溯源分析。改革開放以來，我國一些地方的農村基層黨組織基本處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，放松了對農村政治工作、思想工作和組織工作的領導，不善于總攬全局、協調各方，造成我們黨經過多年苦心經營才得以在農村建立起來的組織體系和組織網絡自動解散。黨在農村基層工作的骨干分子大量流失，有的農民黨員和退職村干部甚至逐漸成為與地方基層黨組織對立的消極力量。這是一種鄉(xiāng)村政治資源浪費。在這種情況下，一些農村地區(qū)的宗族勢力、非法宗教勢力和黑社會幫派組織迅速滋生蔓延，嚴重地影響和擾亂了社會秩序的穩(wěn)定，以至出現了“權力真空”現象。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出

目前，我國絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟普遍仍以農業(yè)為支柱產業(yè)。過去農業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要渠道，取消農業(yè)稅后，在上級政府轉移支付制度不夠完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套改革還不到位的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾逐漸加大的局面將長期存在。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力減少，償還債務的能力大大削弱，久拖不決的債務包袱成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展的障礙，嚴重影響著基層政權的正常運轉。

(四)農民非制度政治參與

方江山提出了農民“非制度政治參與”的概念，從利益誘致性和強制性兩個方面詳細分析了農民在社會正常渠道之外發(fā)生的活動，包括群體上訪、成立非法組織甚至暴力抗爭等等。于建嶸則將這種“抗爭”解釋為“當國家的正式制度無法滿足村民的利益需求時，在地方權威人士的運作下，體制外的對抗性組織力量就會產生。”

二、存在以上問題的原因分析

(一)服務群眾理念落后

長期以來，由于農民的整體素質不高，組織化和社會化的程度較低，行為的自發(fā)性、盲目性和無序性比較普遍。在村級事務的決策上，農民的參與很少，沒有形成良好的互動。各種農村基層組織并未發(fā)揮有效作用，自我管理和自我服務的水平較弱，自我發(fā)展意識更是缺乏。許多地方片面追求經濟發(fā)展，忽視了農村的社會管理，服務意識淡薄，社會管理服務嚴重滯后。

(二)主動服務意識欠缺

農村社會管理體制的分割造成了主體權責不明，組織渙散。政府部門片面強調本部門的職能，“愿意管的插手，不愿意管的甩手”。有人認為農村社會管理是政府的工作，需要政府全面介入;有人則認為，農村社會管理可以靠農民自助，政府不用管。事實是，政府參與具體管理工作不多，有權無責;農村自治組織又無權有責，想管卻管不了。鎮(zhèn)村社治理主體定位不明，主動服務意識缺位，這就造成了村社治理過程中社會管理效率較低的局面。

(三)管理監(jiān)督規(guī)范缺失

隨著農村社會的發(fā)展，社會公共事務與日俱增，傳統(tǒng)的依靠人情、道德的做法都不能完全發(fā)揮穩(wěn)定和調節(jié)社會秩序的作用，農民在出現各種問題時都需要有法可依、有例可循。雖然自改革開放以來，已以村民自治為中心形成了一系列村規(guī)民約，但從整體來看，現有的制度規(guī)范都比較粗糙，未能覆蓋農村社會事務的各個領域，并因為各種因素得不到充分的實施，導致部分地方出現脫離甚至違背村民意愿、損害村民利益的行為。

(四)治理過程權力異化

農村經濟發(fā)展的同時出現了農民的經濟分化，隨之在農村基層治理中出現了“富人治村”、“能人治村”的治理景觀，一些從農民中走出來的企業(yè)家、致富能手在取得可觀的經濟收入后開始謀求村社治理中的政治權力。在“富人治村”、“能人治村”取得成效的同時，這些先富起來的群體所構成的權勢階層，可能會形成獨立的利益集團，與其他村民的利益形成沖突，加劇社會矛盾。

(五)應對危機能力欠缺

在轉型期，農村的發(fā)展既充滿了機遇也面臨著挑戰(zhàn)，自然災害頻發(fā)，疾病傳播、農村群體性事件等公共危機時有發(fā)生。管理者處置危機的能力弱，事前疏于防范，事中處置不當，事后草草收場，嚴重影響了農村的社會秩序。特別是當前農村大量勞動力外出而產生空殼現象，留村的老人、婦女和小孩更需要強有力的措施保障。

三、村社治理的探索

針對當前農村基層治理中面臨的困境，樂山市市中區(qū)車子鎮(zhèn)在實踐和發(fā)展中始終堅持“在探索中前進”、“在發(fā)展中規(guī)范”，從“村社治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安”的治鎮(zhèn)方略破題，開展多種探索和嘗試，堅持“五法”齊推進，打造“村社治”新模式，推動“鄉(xiāng)鎮(zhèn)安”治鎮(zhèn)目標的實現。

(一)雙崗雙惠法

通過開展機關干部“雙崗雙惠民”行動，推動村社干部管理方式的創(chuàng)新。選拔16名政治素養(yǎng)高、工作能力強的機關干部分別擔任全鎮(zhèn)8個村(社區(qū))的支部副書記和村主任助理，通過“雙崗雙責、重心下移、多向聯動、服務基層”，解決以往干部聯村“聯而不實”的狀況，真正做到了深入一線，通過結構改造來打造滲透式、一體化、扁平化的治理結構。自行動開展以來，全體雙崗干部下村組織參與工作會議累計達150余次，為群眾辦實事100余件，收集民情90余條。近年來，全鎮(zhèn)累計發(fā)放各類惠民資金近1500萬元，未發(fā)生一起因惠民政策引發(fā)的群眾上訪事件。建立起了鄉(xiāng)土人才超市，儲備鄉(xiāng)土人才20名。每年開展各類農村實用技術培訓，培訓人數3000余人次，帶動發(fā)展蔬菜基地2500多畝、水果基地2000多畝。雙崗雙惠工作法有效利用了溝通在管理中的作用，通過機關干部下村任職，聯絡黨委、政府與群眾的感情，有效實現信息互動，從而確保黨委政府決策的有效實施。

(二)互助共建法

開展村黨支部“互助共建”行動，結對聯動發(fā)揮先進支部示范作用。通過建立村 (社區(qū))互助機制、打造共建平臺等形式把全鎮(zhèn)8個村 (社區(qū))結成四個聯建對子，在先進村和落后村、征地拆遷工作開展較早較好的村和開展較遲較差的村之間建立村支部結對幫扶機制。搭建全新平臺，推動各村(社區(qū))間聯系交流、分享經驗、互幫互助，營造相互帶動和相互趕超的氛圍，形成全鎮(zhèn)工作“一盤棋”。活動開展以來，各聯建村 (社區(qū))每月至少召開1次座談會，相互提出了20余條合理化建議。結對支部間不分彼此，共同推進各項工作順利開展，完成了進港大道、樂自高速、高新區(qū)項目征地和岷江港航電工程實物調查工作。在近年來的征地拆遷工作中，沒有發(fā)生一起惡性群體性事件，未發(fā)生一起重大安全事故。從2010年開始，圓滿完成了各項重大項目任務，涉及5個村27個經濟社，其中征用土地1340畝，拆遷房屋6.7萬平方米，農轉非人數1001人，房屋調查691戶，土地調查2000余畝。互助共建法注重在政策執(zhí)行過程中的公眾參與，通過全鎮(zhèn)黨員、干部在重點建設項目中的共同參與，調動工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，縮短了政府與群眾的心理距離，使工作順利開展，并取得事半功倍的效果。

(三)心理按摩法

通過實際工作中的摸索創(chuàng)新，探索出一套針對失地農民的“心理疏導工作法”。與樂山師范學院開展校地合作，組建心理服務隊，成立“心理服務室”，采取集體授課、單獨約談、電話咨詢等多種形式對失地農民開展心理疏導服務。黨政機關領導走出辦公室，到鄉(xiāng)間地頭與村民開“壩壩會”，深入群眾了解民情，針對群眾的難題展開心理疏導、心理干預，因勢利導地化解群眾的情緒性不滿，營造和諧的心理氛圍、人際氛圍和環(huán)境氛圍。自2010年實施以來，通過心理按摩法，車子鎮(zhèn)成功化解了“金燈村5社山林補償糾紛”、“杜家場村4社花木補償糾紛”以及“老江村阻橋事件”，把車子鎮(zhèn)、車子山社區(qū)打造成為了市級創(chuàng)新社會管理工作試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和試點社區(qū)，創(chuàng)新社會管理成效突出。心理按摩法關鍵是從簡單的物質關心到精神關懷的轉變，根據馬斯洛需要層次理論，有效解決人民群眾隨著物質水平的不斷提高而出現的對心理及精神需求的更高要求。

(四)跨村任職法

在村級班子建設過程中，選拔優(yōu)秀黨支部書記跨村兼任兩個村的黨支部書記，開創(chuàng)治理后進村的跨村任職新模式。車子山社區(qū)和茶山村，白堰村和漁龍村，分別由同一人兼任兩村書記，有力地配強了四個村 (社區(qū))的領導班子，也有效地實現了兩村資源的共享和整合，村 (社區(qū))隊伍建設成效突出，村級工作順利開展。跨村任職法實施以后，曾經“逢工必阻”的漁龍村，配合高新區(qū)征地拆遷工作有序開展，班子團結有力，從后進村一躍成為先進示范村。跨村任職法有效整合了干部資源，利用“鯰魚效應”讓現有的村干部隊伍產生憂患和競爭意識，激發(fā)和調動了村干部的工作積極性和能動性。

(五)干群互動法

在繼續(xù)強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導地位的同時，發(fā)揮上下互動的管理作用，樹立社會合作意識，引導民間力量與政府力量的結合。擴大“公民參與”力度，從單向的管制型政府轉向多向的共治型政府，探索“小政府、大社會”實踐。引導老年協會、共青團、婦聯以及行業(yè)協會等社會組織積極參與矛盾糾紛協調、征地拆遷、關愛留守兒童工作，通過社會組織讓民眾參與到村社治理之中，真正做到“舉全鎮(zhèn)之力，集全鎮(zhèn)之智”。近年來共青團、老協、婦聯等群團組織共開展活動50余起，幫扶120多人次，走訪群眾486戶1700人，慰問五保、低保等困難群眾56戶140人。加強了對空巢老人、留守兒童、空巢婦女的關心幫助，協助開展社區(qū)矯正工作，對刑滿釋放人員等特殊人群進行關心幫扶。干群互動法落實“善治”理論，充分發(fā)揮“第三部門”的作用，是實現“政府——社會——農民”互動連通、動感傳遞的合作機制和有效載體，是維護社會秩序穩(wěn)定的綜合動力系統(tǒng)和平衡機制。

四、村社治理的幾點啟示

車子鎮(zhèn)在創(chuàng)新農村基層管理中取得了一定的成績，這些探索和經驗給我們提供了“村社治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)安”治鎮(zhèn)方略的幾點啟示。

(一)群眾利益是要害

在基層，隨著收入差距的不斷拉大，生產、生活成本的不斷上升和經濟社會矛盾的日益凸顯，人民群眾對利益的訴求愿望愈來愈強烈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織作為連接利益主體和國家政策的橋梁，要樹立“親人觀”，骨子里要有農民情懷，把群眾當親人，把群眾的事當作親人的事來辦，多為群眾辦好事、辦實實在在的事。要牢記“群眾利益無小事”，時刻將人民群眾的利益放在首位，力爭實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，努力帶領群眾發(fā)家致富，滿足人民群眾日益增長的物質文化生活需要。

(二)干部作風是關鍵

毛澤東同志說:“政治路線確定之后，干部就是決定因素。”對于許多干部特別是年輕干部來說，當前最缺乏的并不是書本知識，而是群眾觀念、意志品格和處理復雜問題的能力，這些只有在實踐中才能獲得。“玉不琢不成器”，年輕干部只有經過實踐的摔打才能有效增強實際工作本領。實踐證明，早壓擔子早成才，晚壓擔子晚成才，不壓擔子難成才。使用就是對干部的最好培養(yǎng)，讓干部在社會實踐中經風雨、見世面、長本領、增才干，是培養(yǎng)高素質干部隊伍的有效途徑。各級干部要堅持工作重心下移，努力做到“三個深入”和“到三種地方去”，即深入基層、深入實際、深入群眾，“要到最困難的地方去，到群眾意見多的地方去，到工作推不開的地方去”。村社治理過程中要通過結構改造來強化服務，把工作平臺前移到基層，與基層零距離，實現“無縫對接”。

(三)村級組織是主體

村級組織是我國經濟社會建設的一大特色，是我們政治生活最基本的單位。村社組織建設的好壞關乎社會的穩(wěn)定、經濟的發(fā)展，是各項建設的重要著力點。“鄉(xiāng)政村治”是中國特色的農村政治，它作為治理鄉(xiāng)村過程中形成的一種新的政治模式，是我國社會主義的上層建筑活動并為社會主義經濟基礎服務。鄉(xiāng)政以國家強制力為后盾，具有高度的行政性和一定的集權性;村治則以村規(guī)民約、村民輿論為后盾，具有高度的自治性和民主性。村治是鄉(xiāng)政的基石，村社治，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)安。因此，我們在工作中要牢牢抓住村社組織這一社會基本管理細胞 (單位)，圍繞這個著力點開展工作，將村社組織建設作為治鎮(zhèn)方略的落腳點。

(四)公平正義是支撐

社會公平正義是社會主義核心價值體系的題中之義，也是社會和諧的基本條件。保障社會公平正義就是保障社會的和諧，就是對社會主義核心價值體系的大力弘揚。長久的穩(wěn)定必須以公平正義為前提。我們應努力構建一種符合本國傳統(tǒng)與國情、適應世界潮流的公平正義觀。群眾利益分配不公一直是基層矛盾產生的根源，當前群眾間利益紛爭、干部與民爭利的現象仍普遍存在。必須大力加強全社會的公平正義建設，加緊建立健全對保障社會公平正義具有重大意義的制度，保障人民群眾在政治、經濟、文化、社會等方面的權利和利益，引導群眾依法行使權利、履行義務。基層組織要改變傳統(tǒng)落后觀念，摒棄“人治”思想，規(guī)范相關制度，樹立依法治國、依法管理的理念。對于一些違法亂紀、貪污腐化、擾民傷民的行為，要堅決按法律制度管制，真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。

(五)群眾參與是歸宿

任何制度的貫徹落實都離不開群眾的參與和支持，調動人民群眾的積極性在政治建設上十分重要。鄉(xiāng)村社會治理實質上是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和農民制度化參與相結合，以村民自治為核心，以實現農民利益最大化為目的的一種鄉(xiāng)政村治的良性發(fā)展模式。基層建設要調動人民群眾的積極性，堅持問政于民、問需于民、問計于民，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關心群眾疾苦。需要通過社會組織教育和引導群眾有序地參與到社會管理和政府決策之中，構建“善治”的鎮(zhèn)村社治理模式，把社會組織真正打造為鄉(xiāng)村治理的社會基石。

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