中國海外船員安全現(xiàn)狀與保護(hù)探析

成 偉

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 哲學(xué)院 湖北 武漢 430073)

中國海外船員人數(shù)為4萬到5萬人，占世界船員市場的5%，遍布亞、非、拉、歐、北美及大洋洲，目前亞洲地區(qū)中國海外船員人數(shù)占絕對主導(dǎo)地位，但近年來歐美地區(qū)的中國海外船員數(shù)量在一定程度上持續(xù)增加。隨著中國海外船員數(shù)量的日趨增加，海外船員的安全保護(hù)問題也日趨突出。

一、中國海外船員安全現(xiàn)狀

2007年4月17日，一艘中國臺灣漁船被索馬里海盜劫持，11名中國內(nèi)地船員和兩名中國臺灣船員被海盜非法關(guān)押近7個月，在中國臺灣船東拿出27萬元贖金后，才被放回;2011年10月5日，震驚中外的“湄公河慘案”中有13名中國船員在湄公河遇害。此外，中國船只以及船員在海外面臨的諸如自然災(zāi)害、利益糾紛、海盜襲擊等多種威脅日益增加，其安全狀況不容樂觀，亟待改善。

(一)自然災(zāi)害

隨著人類活動對海洋、大氣系統(tǒng)影響的迅速擴(kuò)大，全球變暖、海平面上升已成為全球性重大環(huán)境問題，海洋自然災(zāi)害破壞程度隨之不斷加劇，中國海外船員面臨的危險也在日益增加。

(二)利益糾紛

由于歷史原因，中國與印度、日本、韓國、越南、菲律賓、馬來西亞等周邊鄰國存在著領(lǐng)土和海洋主權(quán)的紛爭，并影響到中國船員的海外安全。因?yàn)殡p方在海域劃界方面存在分歧，中國周邊國家常對我國漁船進(jìn)行非法扣留，理由是所謂的“越界捕魚”。2010年9月7日，中國漁船“閩晉漁5179”號在釣魚島附近海域進(jìn)行捕撈作業(yè)時，遭到日本海上保安廳巡邏船的阻擋和沖撞，日方強(qiáng)行登船搜查并扣押了船長在內(nèi)的15名中國船員;2010年12月18日，一艘中國漁船和韓國海岸警衛(wèi)隊(duì)的船只撞擊后傾覆，造成2名中國船員死亡，一人受傷;2011年6月9日，中國漁船在南沙群島萬安灘海域作業(yè)時遭到越南武裝艦艇的非法驅(qū)趕，被其拖曳倒行了一個多小時;尤其是2011年10月5日發(fā)生的“湄公河事件”，就與各國多方犯罪勢力有著密切的關(guān)系。

(三)海盜襲擊

東非海岸頻發(fā)的海盜劫持事件已引起國際社會的廣泛關(guān)注。索馬里海域是中國遠(yuǎn)洋船只的必經(jīng)之地，中國船只和人員頻繁遭受索馬里海盜的劫持，并造成了重大經(jīng)濟(jì)損失，人員生命安全遭受嚴(yán)重威脅。2007年5月，臺灣漁船“慶豐華一六八號”在索馬里海域作業(yè)時被劫持，由于船東遲遲沒有付高達(dá)3200萬的贖金，6月份時一名中國船員慘遭殺害。據(jù)中國船東協(xié)會統(tǒng)計，僅2008年年初至11月，我國航經(jīng)索馬里、亞丁灣海域的1200余艘船舶就有20%的航次遭受到海盜的襲擊。

從2008年12月26日開始，中國政府派出海軍艦隊(duì)赴亞丁灣、索馬里海域執(zhí)行護(hù)航任務(wù)，保護(hù)途經(jīng)該海域的中國船只和人員的安全。但是由于缺乏完善的海外船員保護(hù)機(jī)制，中國西行航線的暢通和海外船員的安全威脅仍然亟待解決。

二、中國海外船員安全保護(hù)存在的問題

中國海外船員安全保護(hù)的國內(nèi)立法不完善，安全保護(hù)機(jī)制不健全，而國際海域相關(guān)國家間缺乏溝通導(dǎo)致利益沖突不斷，這些都是建立完善的中國海外船員保護(hù)機(jī)制需要解決的問題。

(一)海外船員安全保護(hù)的國內(nèi)立法不完善

目前我國只有《海商法》中有一小部分有關(guān)船員的法律規(guī)范，大多調(diào)整船員關(guān)系的法規(guī)是交通部及其所屬部門制定的一些行政規(guī)章，側(cè)重于船員的行政管理，缺失關(guān)于海外船員的勞動合同、災(zāi)害賠償、船員的退休制度、勞動糾紛處理等一系列安全保護(hù)法律。同時，中國現(xiàn)有的海洋法律跟不上其維護(hù)海洋權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要。中國海洋執(zhí)法力量是多頭管理，執(zhí)法分散，涉及到農(nóng)業(yè)部、公安部、海洋局、交通部、海關(guān)等多個部門，各部門自成體系的重復(fù)建設(shè)不僅造成資源浪費(fèi)，執(zhí)法效率也不高。如何保護(hù)海外船員的利益，迫切需要制定相應(yīng)的國內(nèi)法加以解決。

(二)海外船員安全保護(hù)機(jī)制不健全

我國現(xiàn)有的安全保護(hù)機(jī)制本身是有限度的，主要是領(lǐng)事保護(hù)，但領(lǐng)事保護(hù)工作資源相對有限，人員配備嚴(yán)重不足。面對日益嚴(yán)峻的海外公民安全挑戰(zhàn)，海外領(lǐng)事保護(hù)部門的立法和能力建設(shè)都有待提高。中國政府目前尚未設(shè)立一整套海外船員保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制和應(yīng)急機(jī)制，急需推動領(lǐng)事保護(hù)法制化進(jìn)程，強(qiáng)化海外船員保護(hù)力量。此外，《突發(fā)事件應(yīng)對法》中也沒有明確把海外船員的安全保護(hù)納入重大突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制當(dāng)中。

(三)國際海域相關(guān)國家的利益沖突缺乏溝通

中國與國際海域相關(guān)國家關(guān)系的微妙變化也會直接或間接影響中國船員在海外的安全。中國作為發(fā)展中的資源大國以及海洋弱國，如不能同國際海域相關(guān)國家進(jìn)行良好溝通，海外船員的安全將受到威脅。

三、中國海外船員的安全保護(hù)機(jī)制

建立中國海外船員的安全保護(hù)機(jī)制需要從國際和國內(nèi)兩個層次來探究。從國際層次來看，要規(guī)范國際法律法規(guī)，規(guī)范領(lǐng)海及海洋管轄范圍，積極促進(jìn)國際合作;從國內(nèi)層次來看，要積極建立中國海外船員安全保護(hù)中心機(jī)構(gòu)，完善相關(guān)法律法規(guī)，以加大對海外船員的保護(hù)范圍和手段。

(一)國際層次

1.規(guī)范海外船員安全保護(hù)法律法規(guī)。國際法有關(guān)船員保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，著重在于定義船員及其管轄權(quán)的歸屬，并無旨在建立各國合作的共識與義務(wù)。在國際法之外，許多國家的國內(nèi)法也有關(guān)于船員保護(hù)的法律法規(guī)，國際法又必須借由國內(nèi)法律制度的幫助方能執(zhí)行。國內(nèi)法的制定是屬于一國主權(quán)范圍的。對于法規(guī)的內(nèi)容，各國可以將國際法直接納入成為國內(nèi)法，也可以重新制定成相關(guān)的法律，完全取決于國家的利益與需要，他國不得干涉。各國應(yīng)積極制定國際法律法規(guī)，建立真正保護(hù)海外船員安全的普適性法律，并真正融入各自法律體系。

2.規(guī)范各國的領(lǐng)海及海洋管轄范圍。各國要規(guī)范本國的領(lǐng)海及海洋管轄范圍，以減少沖突的發(fā)生。隨著經(jīng)濟(jì)全球化以及世界資源消耗量的擴(kuò)大，資源的爭奪已經(jīng)成為決定未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，由此引發(fā)一系列安全問題。在一些敏感區(qū)域經(jīng)常發(fā)生船員糾紛等問題。要想真正建立完善的海外船員保護(hù)機(jī)制，沿海各國必須合作并規(guī)范各自的領(lǐng)海及海洋管轄范圍，規(guī)定各國船員的活動范圍，禁止在活動范圍外從事非法活動等，以減少不必要的摩擦和沖突。

3.積極促進(jìn)國際合作。海洋是不可分割的，維護(hù)海洋的和平需要國際合作。針對跨國海洋，各域內(nèi)國家可以實(shí)行跨國海域的聯(lián)合執(zhí)法，互設(shè)領(lǐng)事機(jī)構(gòu)和安全保護(hù)機(jī)構(gòu)。聯(lián)合國遠(yuǎn)洋及海商法非正式咨詢程式會議曾建議航運(yùn)組織、海事保險代理及商會組織與國際海事組織加強(qiáng)合作，建立互相信任及協(xié)助關(guān)系，促進(jìn)實(shí)施技術(shù)、調(diào)查以及起訴程序;建議各國政府謹(jǐn)慎處理船舶注冊，避免不法分子以欺詐手段取得船只的航行牌照。國際海事組織應(yīng)加強(qiáng)辨認(rèn)系統(tǒng)的運(yùn)作，以提早偵察出可疑船舶只，以保障海上人員的生命和財產(chǎn)安全。此外，加強(qiáng)各國技術(shù)、業(yè)務(wù)信息和經(jīng)驗(yàn)交流，加強(qiáng)各國相互間人員交流。在搜集證據(jù)、追捕罪犯、引渡罪犯等方面，各國應(yīng)通過雙邊和多邊渠道加強(qiáng)執(zhí)法合作。加強(qiáng)國際合作要求各國必須建立共同的安全觀念，通過加強(qiáng)國家間的交流與協(xié)作，建立保護(hù)各國船員的新體系，從經(jīng)濟(jì)、政治、法律方面入手，多管齊下，促進(jìn)世界航運(yùn)業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

(二)國內(nèi)層次——建立中國海外船員安全保護(hù)機(jī)構(gòu)

中國海外船員安全保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)保護(hù)中國船只和船員的安全，可以下設(shè)情報分析部、護(hù)航援助部、航線設(shè)計部、船員培訓(xùn)部、危及應(yīng)急部等。

1.情報分析部。負(fù)責(zé)全面、準(zhǔn)確的情報及正確、深入的情報分析，包括匯總歷年來發(fā)生的自然災(zāi)害、突發(fā)事件、流經(jīng)海域的各國的管轄范圍、經(jīng)過船只的國籍、船只型號、噸位、船員人數(shù)等詳細(xì)資料，分析潛在危險，并及時傳達(dá)給海外船員。

2.護(hù)航援助部。負(fù)責(zé)有組織的海上護(hù)航，加大護(hù)航力度和護(hù)航范圍。可以組建一支專業(yè)的海上武裝力量護(hù)航，出航的所有船只都派駐相應(yīng)數(shù)量的海上武裝人員上船承擔(dān)護(hù)衛(wèi)船舶、對抗沖突的任務(wù)。有了專業(yè)人員的護(hù)航，也可以減輕船員在正常值班之外的防御工作強(qiáng)度。

3.航線設(shè)計部。負(fù)責(zé)科學(xué)設(shè)計航線，盡量減少和避免同其他國家發(fā)生沖突的可能性，盡可能避免經(jīng)過高風(fēng)險以及沖突區(qū)域，特別是避開狹窄的航路或障礙物。如果船舶不可避免地要進(jìn)入沖突多發(fā)區(qū)域，應(yīng)該加強(qiáng)巡視，提前作好應(yīng)急準(zhǔn)備。

4.船員培訓(xùn)部。對船員在安全保護(hù)、語言交流等方面進(jìn)行一系列的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)，提高海外船員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。加強(qiáng)對船員職業(yè)道德的宣傳教育，使其嚴(yán)格遵守國家的法律、法規(guī)，遵守外事紀(jì)律，維護(hù)國家的尊嚴(yán)。船員必須通過培訓(xùn)，經(jīng)考核符合要求方可辦理登船手續(xù)。

5.危機(jī)應(yīng)急部。制定應(yīng)急計劃，在發(fā)生突發(fā)事件時，負(fù)責(zé)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施和指揮，包括船舶所處危險階段、船員人數(shù)、船員的行為能力，建立船舶內(nèi)部安全區(qū)、可使用的警戒和高科技防范與通信探測設(shè)備等。當(dāng)船舶進(jìn)入危險區(qū)域之前，根據(jù)此水域的特點(diǎn)有針對性地進(jìn)行演習(xí)，使船員熟悉整個應(yīng)急計劃的內(nèi)容及每個人的職責(zé)，熟練地使用預(yù)警和防御設(shè)備。同時定期匯報回饋總結(jié)，使危機(jī)應(yīng)急制度日趨成熟。

四、結(jié)語

保護(hù)中國海外船員的生命財產(chǎn)安全和合法權(quán)益，是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。目前我國的海外船員安全保護(hù)工作剛剛起步，相關(guān)政策研究和保護(hù)機(jī)制還不成熟，還有待進(jìn)一步發(fā)展和完善，海外船員保護(hù)工作仍然任重而道遠(yuǎn)。

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