鄉鎮一級政府應急預案運行現狀調查與思考

蘇茂林

(中共崇州市委黨校 四川 成都 611230)

一、研究的背景和方法

應急預案“是針對可能發生的重大事件或災害，為保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動、降低事故損失而預先制定的有關計劃或者方案”，居于我國政府應急管理“一案三制”體系的核心。自2006年《國家突發公共事件總體應急預案》的發布實施起，我國各級政府開始大規模、成系統地編制各類應急預案，至今已經基本上實現“橫向到邊、縱向到底”的總要求，實現了“量”的齊備。但是在歷次重大突發公共事件的應對處置過程中，預案的實際作用卻遭到許多一線應急人員的質疑，特別是鄉鎮一級政府 (鄉鎮政府和縣政府各局級機關)的應急預案在“實戰”中屢屢成為擺設。鄉鎮一級政府在各種突發性公共事件中處于“第一線”，他們的預案能否高效運行往往是重大突發事件的預防預警和有效處置、控制的必要條件。為此，筆者以四川省某縣級市為例 (一下簡稱X市)，就為什么鄉鎮一級政府的應急預案不能有效“應急”這個問題走訪了該市多個鄉鎮和市政府局級機關，調查了解這些基層政府應急預案運行狀況，并制作了《基層政府應急預案運行現狀調查問卷》在該市三十多個鄉鎮政府和局級機關工作人員中進行不記名調查，考慮到調查事項的專業性，問卷主要由這些政府部門內負責安全、綜治、應急等工作的同志填寫，并把鄉鎮政府工作人員和局級機關工作人員的填寫卷分開統計分析，收集資料后形成本文。

二、應急預案不“應急”現象普遍存在

凡事預則立，不預則廢。應急預案的制定并保持動態運行就是為了確保高效處置各種突發事件，預案的這種前置存在理由要求它必須有實效。2007年華建敏同志在全國基層應急管理座談會上指出:“應急預案是應急管理工作的主線，管不管用是預案的生命線。”但調查顯示:68.97%的被訪對象認為該單位的應急預案“有一些作用，但經常是‘計劃趕不上變化’”;有15.52%的被訪對象承認預案“基本上沒用，只是說啟動了預案，以免被追責”;有5.17%的被訪對象認為預案完全是擺設;認為“作用較大，按預案執行基本上能妥善處理突發事件”的僅僅10.34%。筆者和該市鄉鎮干部的訪談中，許多訪談對象講“應急預案就是為了應付檢查，真正發生了事情根本就不能像應急預案上說的那樣做”、“一旦發生事情在去找預案，黃花菜都涼了 (意思是早已過了時機)”……這說明鄉鎮一級政府制定的預案在實戰中并沒有發揮作用，沒有實現該有的目標，預案實際上不管用，基本不“應急”。

三、應急預案不應急的原因分析

造成鄉鎮一級政府應急預案不應急、運行效果欠佳的原因有許多，筆者依據本次調查結果，歸納出以下幾個主要方面:

(一)風險評估質量欠佳

“應急預案的基礎是風險識別。”風險是潛在的威脅或者危險。風險評估是在確認本區域潛在威脅的基礎上，依據多重指標對風險的性質、爆發點、發展規律、波及范圍、危害程度、本區域可承受度等進行評估，從而為制定有針對性和可操作性的預案提供基礎信息。制定預案的前期工作就是發現并評估本地潛在的風險。X市各鄉鎮一級政府每年也有類似風險排查，但除了一些地質災害點邀請了少量專家實地探查分析外，32.76%的被訪單位直接承認“是大家憑直覺和經驗做出的結論”，有55.71%的鄉鎮和部門沒有風險檔案，缺乏風險評估的基礎信息支撐，相關預案就“只能按經驗”并“參考其它地方的預案”來制定，預案的針對性和實用性就必然大打折扣。調查顯示:44.83%的被訪對象表示預案“設定的情景與實際發生的事件相距甚遠”，29.31%的被訪對象表示本單位的預案“太籠統，缺乏具體操作性”，這都與缺乏風險評估直接關聯。

(二)制作過程不規范

應急預案的制作不是政府普通文書寫作，它必須在本地風險評估和應急資源考察的基礎上，依據突發事件本身的發生、發展、結束規律嚴格按照應急處置規律和要求制定，經過評估修改后執行。筆者認為應急預案制作的一般過程是:成立起草小組、風險和所需資源研究、所涉單位協調、起草、論證、修改、發布。在調查中發現:X市39.66%的鄉鎮一級政府的預案是本單位主要領導開會討論，然后指定人員以會議記錄為基礎整理出來的，這樣的預案在很大程度上是單位主要領導的經驗總結，缺乏實戰科學性;有22.41%的單位是由負責文書材料寫作的同志參考網上資料和上級預案擬定的，這些預案基本上就是抄襲網上的預案文本，只是變化了相關的專有名詞 (如地名、人名等)而已;56.90%的被訪單位制定的應急預案沒有任何評估，直接開會宣讀后就執行。鄉鎮一級政府處于突發事件應對的最前沿，他們的預案更應該強調實戰性，但從調查結果看，他們對預案的制作太隨意，嚴重影響預案的實用性。

(三)執行準備不全

預案是應急行動計劃，應急行動中所需的機構、人員、物資、制度等都需要在預案中清晰列置，并按預案列置逐一準備，這樣才能保證預案在應急活動中得到良好執行并發揮作用，缺少這些必要準備，預案將成為一紙空文。但調查顯示:15.52%的被訪對象認為本單位都是“事件發生后，領導臨時組織人員和機構”。在常態時期沒有按預案成立或者規范應急機構，直接導致有34.48%的被訪對象不知道本人在本轄區或者本單位職責范圍內發生重大事件的應急崗位和職責，有67.24%的被訪對象不清楚本單位應急隊伍及人員組成。應急物資準備嚴重不足，X市27.78%局級單位沒有任何應急物資準備，50%的被訪單位 (鄉鎮和局級部門)表示應急物資準備嚴重不足。平常和外來應急物資供給點缺乏聯系，15.51%的被訪單位日常沒有和外來物資供給點有任何聯系，63.79%的被訪單位認為本轄區一旦發生洪災等自然災害，外來物資基本上在短時間內很難獲得。79.31%的被訪單位除了向上級政府求援外，不知道自己周邊的應急物資供應點及物資情況。對預案中列置的配套準備嚴重不足，必然導致預案在突發事件應對中難以發揮作用。

(四)與周邊單位缺乏協調

突發公共事件大多數都有輻射性和復雜性，需要通過應急管理政策體系加以應對，而避免公共利益損失的責任通常分散在政府各個部門。因此，應急管理需要對分散的行政職能進行整合。通常而言，一起大規模突發事件的應對至少包括13項職能的聯動:接警與通知、指揮與控制、警報和緊急公告、通訊、事態檢測與評估、警戒與管制、人群疏散、人群安置、醫療與公共衛生、公共關系、應急人員安全、消防和搶險、現場恢復，涉及到應急指揮中心、安監、公安、衛生、環保、民政、廣電、交通等部門的協作。這說明預案制定過程中必須和相關職能部門和周邊鄉鎮就配合協調進行統籌安排，力爭步調一致相互配合整體應對。但在調查中發現:有65.52%的被訪對象認為本單位的預案和周邊鄉鎮和職能相關部門缺乏配合協調，36.21%的被訪單位在制作預案時沒有和周邊單位協調。單位之間在預案的配合上僅限于“相互參考”，基本上沒有統籌協調，大多數是本單位“單干”。47.53%的被訪單位在制定突發群體性事件處置預案時沒有和公安、消防、交通等部門協調溝通。預案制定后也只在本單位發放。這將導致遭遇重大突發事件后，各職能單位和周邊鄉鎮互不相知，處置力量、方法選擇和處置步驟等在短時間內無法配合。

(五)宣傳學習嚴重不足

預案能否發揮作用，很大程度上取決于相關人員對預案的知曉度，只有所涉人員對預案設想和列置內容熟悉于心，在緊急情況下才能迅速自覺采取恰當行動。因此，預案的日常學習和宣傳工作不但是預案本身的要求，更是快速處置各類突發事件的必要前提。但在調查中發現:有46.55%的被訪對象認為“應急預案宣傳教育太少，干部群眾都不清楚”，75.86%的被訪對象沒有主動學習或者被組織起來學習過本單位預案，84.48%的被訪單位防災應急預案沒有在公共場所張貼，只是以文本的形式發給干部。相關群眾對預案的知曉度則更低。這將導致緊急情況下，大部分人員只能等待領導安排，被動參與。

(六)演練嚴重缺乏

預案演練對評估預案的科學性、檢驗熟悉預案列置設施、相關人員熟悉應急程序和方法等關鍵性活動。但調查顯示:有46.55%的被訪單位沒有對預案進行演練，而且很大一部分單位的演練被做成機械執行預案規定步驟，演練過程基本上是自編自導自看，沒有相關專家參與演練評估和分析。演練對預案的檢測功能沒有很好的發揮，缺乏預案的修改完善過程，有50%的被訪單位的應急預案沒有修改，年年沿用，嚴重限制預案的實用性。

四、對策建議

鄉鎮一級政府身處各類突發事件應對的最前線，他們的應急能力直接關系突發事件能否快速有效有序處置，對保證正常生產生活秩序有著直接關系。應急預案處于應急活動的基礎性和關鍵性位置，預案本身的質量和執行情況直接影響當地應急管理工作成效和突發事件處置能力。筆者認為，目前鄉鎮一級政府應急預案現狀不佳，可以采取以下措施改善:

(一)加強專業人才培養

應急管理是一項專業性相對較高的工作，但是我國應急管理的理論研究和人才培養基本上都是在2003年“非典”事件后才逐漸興起，目前鄉鎮一級政府單位中熟悉相關知識的專業人才極度匱乏。但是現在鄉鎮一級政府單位的公務人員培訓大多集中在縣級黨校采取“短訓”形式進行，培訓內容雜、不系統，參訓人員難以系統掌握應急管理專業知識和技能。鄉鎮工作人員應急管理專業知識的匱乏，導致這些單位應急預案制作、演練、修改、評估等必要環節缺乏科學性。為此，可以在縣級黨校加強應急管理課程開發，形成一套完整的應急管理基礎理論課程體系，對參訓學員進行分階段系統培訓，同時組織部門抽調相對固定的人員參加應急管理專業知識系統學習，快速培養一支能夠在基層發揮專業人才作用的干部隊伍。

(二)加強鄉鎮應急管理理論研究

自從2003年“非典”事件后，我國應急管理理論研究開始逐漸增多，但是絕大部分研究還停留在全局性、規則性、體系性等問題的探討，對正真處于突發事件應急處置最前沿的鄉鎮應急管理實際操作性研究非常缺乏。而且有些研究主要集中在批評和找缺陷，真正具有建設性意見或者能對鄉鎮一級政府應急實踐具有借鑒意義的研究成果幾乎為零。理論研究的匱乏，必然導致這些鄉鎮一級政府在面對突發事件時靠經驗，預案制定時缺乏理論支持，只能“參考”上級政府預案。

(三)規范鄉鎮一級政府應急預案制作程序

鄉鎮一級基層政府的應急預案基本上屬于行動方案，預案的制定實際上就是對應急活動的設計和安排，對可操作性的要求更高。目前，鄉鎮一級政府應急預案制作基本上是文書人員起草，然后交予領導查看后批準執行，缺乏必要的基礎性步驟和過程，導致預案的同質化、虛泛化嚴重，嚴重影響預案的可操作性。嚴格按照制定預案所必須的步驟和組織所涉職能部門協調商議，強化過程控制是制定科學的預案的必要條件。

(四)加強預案的演練

演練不僅是預案學習、宣傳的好方法，更是檢驗、評估預案合理性、科學性、實用性的關鍵環節，也是修改完善預案所需基礎數據的重要來源。例如:美國政府在對地方政府應急預案進行檢查評估時，在評估表格中要求受檢方要回答三個關于應急預案主要問題:一是應急預案編制是否經過應急演練?如果回答否，評估意見就判定重大缺失;二是應急演練發現了哪些問題?如果回答發現了一些具體問題，則判分為優，但如回答沒有發現問題，雖然演練組織得很好，但一般得分也會很低，甚至判定為不及格;三是在應急演練和應急管理工作中發現的問題和提出的改進意見是否反映在應急預案的修訂過程中?只有根據評估結果把修改意見具體反映在更新的預案中，才能得到較高的評價。因此，要對預案的演練提出具體目標，并嚴格記錄演練過程，及時分析，為預案的修改和執行提供支持。

(五)及時修改補充完善預案

“應急預案修訂的重要性并不亞于預案的制定。由于客觀情況經常發生變化，只有及時對預案進行修訂，才能更有效地應對突發事件。”預案本身是針對潛在風險預先設計的應對方案，事物變動不居，預案相對靜，貼近不斷變化的實際，就要求預案及時修改調整。例如2009年美國聯邦應急管理署 (FEMA)公布的《應急準備指南:地方政府應急預案修訂指南》中明確要求:任何預案審查修改的周期不應超過24個月。張紅認為，“一般出現以下情況，應當修訂預案:其一，發現了新的風險或者有情況顯示一項預案已經過時。其二，從突發事件中獲得的經驗教訓。……其三，應急演練中獲得的經驗教訓。……其四，組織機構及其程序、技術系統發生變動。其五，關鍵工作人員發生變動。應急預案或者附則，必須不斷地反映關鍵工作人員的變動，包括姓名、工作頭銜以及聯系方式。其六、有關的法律規定被修改，或者制定了新的法律規定，需要修訂應急預案。”及時檢驗預案是否過時或者需要調整并采取修改增補措施，最大限度的保持預案與實際情況相符合，才能確保預案發揮實際作用。

(六)規范鄉鎮一級政府應急預案考核

預案考核是確保鄉鎮一級政府應急預案有效性的最后防線。預案制定后必須經過嚴格審查評估才能批準執行，但現行的考核方式過于簡單或者偏離了考核本身的目標。調查中發現，X市的預案考核主要集中在是否有、全不全、保存是否規范等表面性問題上，對預案制作過程、預案論證、預案演練修改等實質性問題基本不過問。同時，對預案在實戰中的實際表現沒有追問機制，形式主義嚴重。這就勢必形成“應付預案”，制定預案的目的主要是為迎接上級檢查，預案的可操作性和實戰性被嚴重偏廢。為此，必須從增強預案的有效性、可操作性等入手，設計并規范鄉鎮一級政府的預案考核內容和程序。

[1]陳安，陳寧，倪慧薈等.現代應急管理理論與方法[M].北京:科學出版社，2009.

[3]張海波.中國應急預案體系的運行機理、績效約束與管理優化[J].中國應急管理，2011，(06).

[4]劉鐵民.突發事件應急預案體系概念設計研究[J].中國安全生產科學技術，2011，(08).

[5]張紅.我國突發事件應急預案的缺陷及其完善[J].行政法學研究，2008，(03).