公平正義:公共行政的價值選擇

顏燕師

(中共三明市委黨校 福建 三明 365000)

公平正義是人類社會追求的永恒主題，關系到社會的和諧穩定和政權的合法性，是政府行政職能有效發揮的前提和基礎，是各國政府公共行政中都應重視和堅持的價值標準，也是提高公共行政管理水平的重要保障。當前我國已進入改革發展的關鍵時期和社會轉型時期，各種社會新老矛盾凸顯，出現了前所未有的復雜局面。公平正義正是協調、消弭社會各方面矛盾的價值基礎和道德武器。因此，作為權力授予者和委托權力執行者的政府只有以公平正義為其基本的行政價值理念來指導我們的制度設計和主要的政治、經濟、社會、文化安排，保持社會公平正義，才能最終使社會全體成員共享經濟社會發展成果。

一、內涵辨析:不同語境中公平正義之釋義

公正一詞源于古希臘，意為“置于直線上的東西”，與正直、公平、合法同義。《美國百科全書》的條目釋義中說:“公正是一個社會的全體成員相互間恰當關系的最高概念”，它“不取決于人們關于它究竟是什么的想法，也不取決于人們自認為公正之事的實踐，而是以一切人固有的、內在的權利為其基礎的;這種權利源于自然法面前人人皆有的社會平等。”在《辭源》中對于公正的解釋是:“不偏私，正直。”“公正是社會道德范疇和道德品質之一，指從一定原則和準則出發對人民行為和作用所作的相應評價，也指一種平等的社會狀況，即按同一原則和標準對待相同情況的人和事。”縱觀人類歷史，無論西方還是東方，公正都是其時代精神所關注的核心問題之一。

(一)近代西方視角中的“公平正義”

18世紀末19世紀初的英國功利主義學說代表人物邊沁和密爾認為只要能滿足“最大多數人的最大幸福”，則制度和行為都是符合正義的。密爾認為最大幸福原理主張:“行為和制度按照其有助于促進幸福的程度是正確的，按照其有助于產生不幸福的程度是錯誤的。”二十世紀六七十年代以弗雷德里克森為代表的新公共行政學派認為公共行政的核心價值應該是社會公平，主張“公平至上”。他強調了社會公平的重要性，公平是每個人擁有的權利，不受政治交易或社會利益的制約。同時期的羅爾斯于1971年發表了《正義論》，在對功利主義進行批判的基礎上提出了作為“公平的正義”的新正義觀，成為當代西方最具有影響力的公平正義理論。羅爾斯指出:“正義是社會制度的首要價值。”他強調合理、正義的社會基本制度能夠給公民實現人生理想、生活目標提供公正的條件。只要有一個公平、公正的社會環境，正義原則就能被人們普遍選擇。他指出在“原初狀態”下或者受“無知之幕”的限制人將摒棄功利主義原則而共同選擇兩個相當不同的正義原則:第一個原則是“自由的平等原則”，它強調每一個人都“平等”地享受政治自由等各種權利，首要是維護個人自由權利和機會平等，平等是其核心與靈魂;第二個原則是“差別原則”，它強調社會經濟的不平等，必須能夠促使社會中“處境最不利”的成員獲得最大的利益。這條原則主張國家必須對社會經濟利益實行再分配，以改善最不利者的社會地位，使社會中處境最差的那部分人的經濟利益也能得到一定改善。羅爾斯的正義論是一種有關理想社會的理想理論。在他看來，通過實施正義原則可以把公民和社會有機統一起來，最終達到自由、平等、和諧的理想社會境界。

(二)改革開放以來中國社會“公平正義”的嬗變

從黨的十一屆三中全會到二十世紀九十年代初期，重點強調“效率”的社會公正。鄧小平同志重新論述了社會主義社會公正的科學內涵，將社會公正視為社會主義本質的題中應有之義，堅持通過生產發展來夯實社會公正的基礎，把共同富裕當作實現社會公正的終極目標，把民主法制作為社會公正的政治根基，認為社會主義是實現社會公正的制度選擇。十三大報告提出，堅持共同富裕，在促進效率提高的前提下體現社會公平。十四大報告進一步明確為，在分配制度上，以按勞分配為主體其他分配方式為補充，兼顧效率與公平。十四屆三中全會強調，以按勞分配為主體、多種分配方式并存，體現效率優先、兼顧公平的原則。人們意識到在追求經濟效率的同時，也必須重視社會公正的實現。因此，黨的新一代領導人提出了“效率優先，兼顧公平”的指導原則，即初次分配注重效率，根據社會主義市場經濟的自主調節，按勞分配財產;再次分配注重公平，在市場經濟無法調節或調節不到位的地方通過政府的政策指向對弱勢群體進行政策上的優惠，以此防止社會出現兩極分化。十五大報告提出，堅持效率優先、兼顧公平，有利于優化資源配置，促進經濟發展，保持社會穩定。十六大報告認識進一步深化為，初次分配注重效率，再分配注重公平。黨的十六屆六中全會則明確提出要確立社會主義核心價值體系，公平正義就是社會主義的核心價值之一。到了十七大中國共產黨對公平的認識有了質的飛躍，十七大報告強調了實現社會公平正義是中國共產黨人的一貫主張，再一次為中國共產黨人明確了目標和方向，也警示全黨，作為政黨意志和國家意志實施者的公共行政也理應把公平正義作為自己的核心價值之一。黨的十八大報告更強調指出:公平正義是中國特色社會主義的內在要求。這是對新世紀新階段黨堅持和發展中國特色社會主義經驗的深刻總結，也是對實現全面建成小康社會和全面深化改革開放目標做出的新部署。促進和維護公平正義是全面建成小康社會的主要著力點，也是全面深化改革的重要價值取向。報告還在“必須堅持走共同富裕道路”的論述中提出“使發展成果更多更公平惠及全體人民”。強調“更公平”，是“以人為本”理念的進一步深化和細化，是將以更大力度改善民生和加強社會建設的明確信號。

二、應然訴求:公平正義作為公共行政價值取向的必然要求

(一)公共行政公共性的必然要求

公共行政以社會公平為其價值訴求，是其“公共性”使然。有學者指出“公共行政是指國家機關依據法律，遵循公共目的，行使公共權力，處理公共事務，提供公共產品與公共服務，承擔公共責任，實現社會公平、公正的管理活動。”公共性是現代社會的本質屬性，公共性意味著共有性而非私有性，共享性而非排他性，共同性而非差異性。公共行政的內在要求是代表、實現和維護公共利益，現代政府作為權力的授予者和委托權力的執行者，應按照社會的公共利益和人民的意志，從保證公共利益的出發點入手，制定與執行公共政策。政府通過行使公共權力維護和實現公共利益，這是所有政府公共性的共同內涵。而所謂公共利益，是指一定范圍內特定多數人的共同利益，它產生于社會又獨立于社會。現代政府運用公共權力進行政治統治，必須以為社會公眾提供服務、履行社會職能為基礎，其外在表現就是滿足公共需要。另外，公共性又是行政管理的本質規定，公共性規定了公共行政必須為全體社會成員服務，決定了向社會成員提供公共產品的公平性。公共行政所要實現的社會公平不是某一領域、某一時段的公平，而是全方位的整體公平。公共行政如果背離政治性、公共性，喪失其本質訴求，只注重管理主義，就會失去其存在的合法性依據。

(二)公共行政價值性的必然要求

人們認為行政與價值無涉，僅僅是執行政策的工具。事實上，公共行政有自身相對獨立的價值，政府的公共行政行為都具有其自身的價值表達，而且價值是公共行政的靈魂，涉及行政管理即涉及價值問題。行政管理者在實際工作中都會經常把個人價值摻入到目標的實現過程中，這其實都是在進行價值的分配。行政決策與行政執行就是公共行政價值性最直觀的體現。

1.行政決策不僅僅是在掌握各種事實基礎上的判斷，更是在不同價值之間進行判斷與抉擇。政府行政管理中的決策針對的大多是影響社會全局性的公共事務，因此在決策過程中必須對各種價值進行平衡。美國著名管理學家赫伯特·西蒙認為:“決策不僅包括事實命題。……決策還有某種規范性—它們都是選定一種未來狀態作為最佳者，并讓行為直接指向選好的方案。簡言之，決策既有事實成份，又有倫理成份。”即行政決策是一種價值性的決策。

2.行政執行過程中也具有價值性。行政執行不僅是技術性的處理過程，更是價值的選擇過程。行政管理目標的實現很大程度上取決于行政管理者對決策、原則與規則的理解程度，對具體場景和事件的了解情況、把握程度以及如何把規則應用到具體場景中。如果公共行政是積極的行政，在價值取向上以公平為優先選擇的價值標準，那么行政管理者在行政執行過程中就會更加注重人與人、人與社會之間利益的“相稱”和“平衡”。價值理性是公共行政學的主導理性形式，公共行政必須合乎價值理性的要求，并在確定以公平正義為其合理價值目標的基礎上開展工作，將價值取向趨向于平等公正地滿足社會成員的需求，從無限存在的行政需要中優先選定對于國民來說最為有益的政策，并準確而迅速地付諸于實踐。

三、路徑探索:實現行政公正的多維向度

站在公共行政的視角，公正是一個能綜合、包含和指導、調整其他價值目標的最高的全局性的價值目標，是現代政府行政的核心理念。政府行政只有以公平正義為首要價值理性選擇，才能促進社會公正的實現，才能維護和增進國家和社會的長治久安。

(一)行政領導要實現人民主權正義

我國是社會主義國家，一切權力屬于人民。掌握國家權力的人必須站在最廣大人民根本利益的立場上，把權力看作是人民賦予的責任，這是公共權力的本質，也是人民主權正義的主要內容。

1.要樹立心系群眾，服務人民的良好風氣。根據人民主權正義要求:人民是國家的主人，國家公務員是人民群眾的公仆。領導干部要始終堅持全心全意為人民服務的宗旨，在思想上尊重群眾，政治上代表群眾，感情上貼近群眾，作風上深入群眾，工作上為了群眾，真正做到立黨為公、執政為民，努力讓人民享有真正的主權。

2.要樹立以人為本的科學發展觀。“以人為本”就是發展為了人，發展依靠人，發展成果人人共享和促進人的全面發展。既然“以人為本”的目的是為了人，領導干部就應該樹立一切圍繞人的需要、能力和個性來推進發展，不僅要努力使社會發展成果惠及全體人民，還必須不斷實現人們的平等、和諧發展，保障和維護弱勢群體的基本權益、基本需求和人格尊嚴。此外，政府要把促進人的全面發展作為向社會提供公平正義的目的。人的正義思想必須在社會發展中才能得以實現，而政府及其行政在自覺實現公平正義的努力中，必須在社會發展的目標體系中突出人的全面發展的核心位置，才能做到公正行政，領導干部才能擔負起促使社會公平正義實現的使命。

3.要培育行政人員的行政道德。公共行政的主體是人，公共行政的對象也是人，由于人的個體差異、現代社會公共行政多元價值的存在以及價值之間可能的沖突，需要行政人員針對具體場景做出有效應對和恰當選擇，這就需要培育行政人員的行政道德。培育行政人員的行政道德就要培育行政人員的公正精神、公仆意識和自覺接受監督的意識，行政人員在處理他人或者其他集團的利益關系時，應平等待人、恪守公道;在處理個人與集團利益時，應公正不偏私，不能考慮個人私利，不應當也不能把個人私利摻雜到公共事務中，而是無條件地尊重和服從公共利益;要“甘當人民公仆”，全心全意為人民服務，秉公辦事，提高效率;要摒棄盲目服從導致的行政上的人身依附關系，充分發揮行政主體的創造性和能動性，并且主動自覺接受各種監督。

(二)行政決策要突出科學民主正義

政府決策要保證公共政策符合民意、實現行政權力的科學民主化。

1.調查研究是正確決策的前提。作為領導干部要經常深入基層，深入群眾，進行廣泛的調查研究，充分聽取人們群眾和下級組織的意見，集思廣益，不斷推進決策的科學化、民主化。要建立社情民情反映制度，通過建立有效機制，保障基層民眾和下級組織的意見能及時反映上來。

2.完善行政機關內部決策規則和決策程序，重大行政決策要進行合法性論證。必須明確職能分工和行政決策權限，建立政府綜合協調機構。將公正、公開、公平、理性和公眾參與等現代行政程序引入決策程序當中，決策要公開，除依法應當保密的外，決策事項、依據和結果都要公開，公眾有權查閱，決策還要吸收專家咨詢，要廣泛征求意見，建立健全公眾參與機制。行政決策及其實施都必須在憲法與法律的框架內進行，政府也應指定或者設立專門機構，具體負責重大行政決策的合法性論證事務。

3.健全決策監督機制。監督不僅包括決策前、決策中和決策后的監督，還包括黨外人士、群眾和輿論等的監督，要明確各個監督主體的監督內容、對象、方式和程序。

4.建立健全行政決策跟蹤反饋和責任追究制度。由于決策的對象和環境總是變動的，因此決策是一個動態過程。這就要求決策時要富有前瞻性和彈性，保持必要的應變能力，對不適應客觀實際的決策及時加以調整和修正。對于錯誤、不當甚至是侵犯公眾利益和公民權利的，決策者必須承擔相應的政治和法律責任。從法律的角度規范和約束行政主體，不僅能提高其責任意識和決策效能，還能增進行政決策的正義性。

(三)行政立法要符合法制公平正義

要實現行政正義，必須要突顯行政立法的客觀公平正義。

1.嚴格立法權限。應以法律法規的形式對行政機關的立法權限明確加以規定，嚴格禁止越權立法，對越權立法實行審查監督機制及時予以廢止或糾正，并實行立法責任制，追究違法立法者的責任，將行政主體的立法活動嚴格限制在法定的權限范圍內。

2.樹立正確的立法價值取向。享有立法權的行政機關要把維護公民合法權益和實現社會公正作為行政機關活動的根本出發點和立足點，行政立法與行政規范性文件的制定必須以公平正義為基點，符合國家平衡發展的大局，順應民主政治建設的潮流。

3.推進行政立法的民主化和公開化。要建立行政法規、規章和規范性文件草案向公眾征求意見的制度，擴大向公眾征求意見的范圍。重大或者關系到人民群眾切身利益的草案，要采取聽證會、論證會、座談會或者向社會頒布草案等方式聽取社會的意見，尊重多數人意見，充分反映廣大人民群眾的根本利益。政府要建立行政立法和規范性文件統一公布制度，將立法文件在政府公報和政府指定的報刊上公布。

4.完善行政立法責任制度。行政立法活動中發生違法情形，要追究法律責任，要明確行政立法責任的具體形式和追究主體，用法制公平正義來遏制行政違法、越權等。

(四)行政執行要體現執政為民公正

執行權是政府最為重要的一種公共權力。公平正義的價值原則體現在執行權上就是要實現為民服務公正，以服務人民為原則，尊重行為當事人的基本權利，提高行政執行能力。

1.加強績效評估，推行行政問責。實行政府績效管理與評估是提高行政執行力的重要手段。明確績效管理和評估的主體、內容、方法與程序，科學設定績效評估的指標體系，建立和完善獎懲制度，實行客觀公正的評估機制。推行行政問責對于提高行政執行力也尤為重要。要按照權責一致、依法有序、民主公開、客觀公正、有錯必究的原則，加快建立行政問責制，實現行政問責的規范化和制度化以及責任的追究力度。

2.完善行政執法體系。在執法過程中，要嚴格執法，建立起權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制。建立行政執法案卷制度，做好行政執法行為的存檔和整理工作，并定期對執法案卷進行檢查和抽查，發現問題及時處理和糾正。建立健全行政執法過錯責任追究制和獎勵機制，對各種違法行為依法追究責任，對認真落實執法責任、行政執法績效較好的行政執法部門，給予表彰和獎勵。

3.提高公務員素質。公務員素質的高低會影響行政執行的創造性和主動性。行政執法人員必須善于理論聯系實際，勇于創新，講求執行的科學性和實效性;也必須要有執行的效率性，創新管理方式和手段，減少行政執行中的損耗和摩擦，使行政執行效益最大化。

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