淺析公共政策制定過程中的公民參與

朱靚蓉 李玉梅

(云南大學公共管理學院 云南 昆明 650091)

一、相關定義

(一)公共政策

行政學創始人托馬斯·伍德羅·威爾遜認為，由擁有立法權的政治家制定的，行政人員執行的法律法規就是公共政策。戴維·伊斯頓認為公共政策是對整個社會的價值進行權威性的分配。亞伯拉罕·卡普蘭、哈羅德·D拉斯韋爾，他們認為一項大型計劃包含目標、價值、策略這三個性質，就是公共政策。我國著名學者陳振明認為，公共政策是“國家 (政府)、執政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定的社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行動或所規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱”。

公共，是指誰來做決定，依靠什么權利來做決定，決定要解決的問題是否是與公眾相關，決定要達成的目標是否涵蓋大多數人，決定要維護的是否是多數人的利益。利益，是人類進行活動的出發點和終結點，是一切制度所要涉及的依據。公共政策，從字面上來看，是由公共和政策兩個名詞構成。政策，廣義上是指在某一特定的環境下，個人、團體、政府有計劃地進行活動的過程。提出政策的目的在于利用特有的時機去克服特定的障礙，以實現既定目標或達到既定目的。簡而言之，人類為了實現某一目標而采取的行動方案就是公共政策。狹義上的公共政策是指為了實現政治、經濟、文化上的目標，國家政權機關或政黨根據當時的情況制定出的一套辦法。

(二)公共政策制定

公共政策制定是為了解決社會問題，政府或是其他官方政策主體對一定的社會生活做出正式決定的一系列過程。在學術上，學者們對公共政策制定概念有從廣義上和狹義上這兩個方面來界定。廣義上的公共政策制定，是指一個公共政策制定的整個過程，包括制定政策、執行政策、評估政策等環節;而狹義上的公共政策制定認為公共政策的制定僅僅只是公共政策的一個階段，主要是政策問題的形成、政策議程的決議、政策方案的選擇以及政策合法化等一系列工作。

綜上我們可以認為，基于社會利益矛盾所引發的社會問題，為化解這一矛盾，達到共同目標，政府制定公共政策，確保社會正常健康有序前進。改革開放時期，以公有制為主體的多種所有制經濟共同發展的社會經濟制度打破了傳統單一的社會利益體系，使得利益呈多元化狀態。擁有獨立的政治經濟利益的社會階層，為實現權力和利益的表達，需要尋求新的渠道達到維護自身權利和爭取更多的利益，最直接的就是參與政策的制定。

(三)公民參與

公民參與，是由一個名詞和一個動詞結合而成。公民，指的是擁有一個國家的國籍并且根據該國憲法在該國享有權利和履行義務的個人。參與，它是一個行為動作，并不是所有的政治活動都有這個行為，僅僅是指在法律規定范圍內發生這個行為。公民參與，即是擁有一國國籍并根據該國憲法在該國享有權利和履行義務的個人，在法律規定的范圍內，參與政治活動。公民參與，就是一國的公民介入該國的政治活動中，它表現為實際的行為。

謝爾·阿斯汀是公民參與理論的先驅，他認為:“公民參與是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配，使目前在政治經濟等活動中無法掌握權力的民眾其意見在未來能有計劃地被列入考慮。”約翰·克萊頓·托馬斯認為:“公民參與的開始使用離不開非政府組織的發展，強調公民在大量公共事務、社區事務上和政府的合作、共同管理權。”國內學者周平認為:“公民參與是指公民為了爭取、實現和維護自己的利益而參與社會政治過程，以直接、間接的方式影響政治決策的行為。”杜建剛則認為:“公民參與的涵義有廣義和狹義之分。從狹義上講，公民參與就是公民在代議制政治中參與投票選出公共權力機構及其領導人的過程，這不僅是現代民主政治的重要標志，同時也是現代社會公民的一項重要責任;廣義上的公民參與范圍比較寬泛，除了上述幾項功能之外，還包括所有關于公共利益、公共事務管理等方面的參與。”

二、公民參與制定政策的現狀

(一)公民欠缺參與公共政策制定的能力

首先，相當一部分參與公共政策制定的公民沒有接受過專業的理論知識和法律知識的學習及培訓，對政策提出的背景和所要解決的問題沒有完全了解和思考。其次，公民擁有的信息不齊全。公民參與政策制定過程中無法掌握大量的信息資源，無法預測政策實施后的效果及出現的問題。第三，公民參與組織程度的水平不高。我國公民參與公共政策制定的主要形式是團體，由于組織團體存在問題及公民的不信任，導致組織團體并沒有在公民參與政策制定上大有作為。

我國公民參與的知識框架、技術能力、溝通方式等方面和參與政策制定的要求相差甚遠。公民不知道哪些領域可以參與、哪些領域不能參與采用何種方式參與，加上公民的價值觀及認知的能力存在一定的差異，參與政策制定容易從自身利益出發，不能客觀分析其中的利與弊。一旦制定出來的公共政策無法滿足公民的利益需求，甚至損害了公民原有的利益時，會促使公民使用非理性的利益訴求方式，不利于和諧社會的建設。

(二)公民參與公共政策制定保障體制匱乏

我國政治參與制度已初具規模，但公民參與制度的發展相對滯后。公民的參與意識不高，參與途徑不充足，致使公民參與制度的機制還未形成。我國現行的自上而下的決策模式無法適應新時代發展的需求，無法滿足多數人的需求，嚴重制約公民參與公共政策制定的積極性。

缺乏體制保障，是阻礙公民參與公共政策制定的主要原因。不健全的法律法規，阻塞了參與渠道，加上公民對公共政策及參與制度缺少了解，這就大大地影響了公民參與公共政策的制定。

(三)公民參與公共政策制定的途徑非制度化

目前，公民主要是通過制度化和非制度化這兩種方式參與制定公共政策。制度化，指的是公民通過選舉、參選、信訪、聽證等途徑參與制定公共政策，非制度化則是指通過通訊工具、網絡、座談等方式參與公共政策的制定。制度化參與是公民參與公共政策制定的主要途徑，但是參與制度的法律法規不健全，參加政策制定主體不明確，參加政策制定的范圍不清晰，公民通過制度化途徑，無法尋求到自身的利益，導致公民更多地是通過非制度化的方式來表達訴求，例如越級上訪、聚眾鬧事、非法示威、暴力抗法、違法靜坐等。

(四)公民的建議被采納的程度不高

不同的公民主體，對不同的事件有不同的利益訴求，針對制定不同的公共政策，也會提出很多不同的意見。學歷水平較高、具有專業知識的專家和學者所提出的意見，對公共政策的制定有很大的幫助，容易被政策制定者所采納。而作為最底層的公民群體所提出的建議，在公共政策公布之后，可以發現這些建議未被采納，或基于相關信息和程序的保密性，無法知道是否被采納。另外，政策制定機構過多強調精英治國，忽略了政府治理國家的公共精神，致使公民在公共政策制定中的非官方地位削弱。

三、完善公民參與公共政策制定的對策

(一)完善公民參與公共政策制定的有關制度

公民能有效地參與公共政策制定的充分且必要條件是健全的參與機制。首先，建立一套健全完善的法律制度體系，將把公民參與公共政策制定納入法制化的軌道。在充分遵循憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，我們應對公民參與的內容、方式、途徑做出明確的規定，使其可以按一定的程序操作，并用法律的形式固定下來。其次，完善我國公民參與政策制度，例如擴大直接選舉的范圍，減少人民代表的數量，規范選舉程序，保證人民代表能充分代表人民的利益，增加參加聽證會的公民數量，確保順利實現公民的知情權。同時，公民要求政府公開其感興趣的信息，只要不涉及國家安全，政府不得以任何理由拒絕或者敷衍。公民參與公共政策制定制度完善之后，監督機制是必不可少的，這樣可以抑制政府權力無限制的擴張，緩解寡頭壟斷決策的現象，為公民參與公共政策的制定提供一個良好的制度環境。

(二)加強公民素質建設，提高公民參與能力

公民素質的高低，直接影響公民對制定公共政策的背景、所要解決的問題及公共政策的了解和揣摩，決定公民選擇表達利益訴求的方式，決定了政策制定過程能否順利進行。促使公民正確有效地參與政策制定，公民的知識結構和素質很關鍵。政府要大力發展科教文化事業，提高公民的文化、道德、法律等方面的素養，培養公民采用更為合理、文明、有效的方式表達自己的意見。

(三)政府轉變執政觀念

當前，民主政治逐漸深入公民的生活，民主意識、法律意識和權利意識在公民的意識體系中逐漸強化。政府要順應時代的發展要求，改變傳統的官本位思想和官僚制作風，積極推廣政務公開，廣泛汲取公眾意見，合理引導公民參與政策制定。要充分尊重公民知情權，在不涉及國家機密的前提下，及時公開有關信息。

(四)提高公民參與組織的程度

首先，政府應該充分認識到公民組織對公民參與及政策制定的重要意義，加強對公民組織的政策和資金支持力度，切實有效地保證公民參與政策制定的組織結構。其次，政府要加強立法，為公民組織的發展、更好地代表公共利益奠定堅實的法律基礎。

四、結語

公民參與公共政策的制定，是當今社會主義市場經濟和政治文明高度發展的必然趨勢，直接體現民主社會的新發展。公民參與制定政策，可以保障所制定出來的政策具有合法性、科學性和可行性;有利于防止腐敗，減少權力“尋租”現象的發生;利于政府在公眾面前樹立良好的形象;可以提高公民參政議政的意識，有利于建設公民社會。積極探索公民參與的有效途徑，對我國的法治政府建設與和諧社會建設有重要意義。

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