當前中國安全監管工作的社會學反思*

顏 燁

準確地說，到2011年2月，中國獨立掛牌設立安全生產監督管理局足足有了10年。究竟如何評價10年來的安監工作，各方說法不一。國家安監總局的評價是：全國安全生產狀況總體穩定，……重特大事故起數明顯減少，規范完善的安全生產法治秩序初步建立，……安全生產狀況明顯好轉；但是，我國仍處于工業化、城鎮化快速發展進程中生產安全事故易發多發的特殊時期，全國安全生產形勢依然嚴峻，事故總量仍然很大，重特大事故時有發生，……安全生產基礎依然薄弱，職業危害嚴重。①中華人民共和國國務院辦公廳：《關于印發安全生產“十二五”規劃的通知》[國辦發（2011）47 號]，2011年10月1日。

我們也可以看到，2008年以來，官方公布的安全生產死亡人數每年下降很快，單就煤礦看，下降不少，全國安監工作實實在在有了一定成績，不應唱衰安監。有領導強調，看待中國安監工作需要“兩點論”，既要看到存在的問題，更要看到取得的成績。事實的確如此，安監工作成績很大，但當前的安監工作與經濟社會發展相比，仍然有著很大差距。經濟社會越是加速發展，安監工作顯得越加重要，當中存在的一些問題不能不引起重視和思考。

從社會學角度反思十年安監工作，主要是從社會要素構成、占有不同資源機會的社會成員的組成方式及其關系格局即社會結構去看待問題，從政府、市場、社會以及社會階層間的關系看待問題。

一、從“計劃生育”到“計劃死亡”：死亡指標設計帶有目的論和極端安全主義色彩

眾所周知，中國自20 世紀50年代起，有了人口“計劃生育”的提法，70年代中后期作為國策開始大力推行。30 多年來全國人口（比不搞計劃生育）少增長3—4億人口，成就巨大。改革開放以來，尤其進入新世紀，隨著安監部門的獨立設立，“監管死亡”成為全社會關注的焦點問題之一。監管安全生產的死亡事故有很多工作要做，而其中一項也算是“頂層設計”，即死亡指標的設計、控制與考核，等同于“計劃死亡”，即嚴格控制事故及其死亡人數。全國安全生產“十二五”規劃里也明確了死亡的“相對指標”和“絕對指標”。

關于事故死亡指標規劃的問題，原來社會各界就有爭論，甚至于有人覺得荒謬。按照安全科學的研究，生產事故是可以避免的，避免死亡當然不等于死亡指標可以計劃，但是又不能沒有這樣的一項指標。問題是，即便有死亡指標，也只能作為管理系統中事后評價的“監測指標”，絕不可以作為地方政績或企業生產的“考核指標”。因為，一旦死亡指標成為考核指標，地方政府或企業的“瞞報”現象就會鋪天蓋地而來，畢竟死亡指標的考核直接關涉地方領導的升遷沉浮、企業的盈虧賠償，因而他們的手法就是事故瞞報、對記者封口、草菅人命、一切“私了”等問題層出不窮，所以全國或一次生產事故中究竟死亡多少人，沒人清楚。這就不能準確研究解決存在的安全生產問題，相反還會更深地誘發政府不信任，其經濟、社會乃至政治后果不堪設想。

這里轉述一個故事。2011年5月的一次小型研討會上，學界一位老先生談起一件非常尷尬的事情：一次，交通部門一位領導人在會上作報告說，2002—2009年，全國交通安全事故死亡人數從10.9 萬人下降到了6.8 萬人，事故起數從77.3 萬起下降到了23.8 萬起，分別下降約40% 和70%。①此數據亦可根據相關年度的《中國統計年鑒》進行計算。對此，這位老先生很是不解。會后午宴上，這位老學者問剛好在座的某部委一處長：現在全國登記在冊的機動車2 億多輛，還有那么多農用車沒有登記，近幾年全國每年車輛增加不下1000 萬輛，交通行為規范也未見得提高很多，可交通事故下降這么多，這有可能嗎？對此，該處長也悄悄地對這位老先生說：現在交通事故統計方面有變化，縣以上的事故交警部門有統計，而縣以下的事故基本上就沒有統計了。也就是說，縣以下的事故死亡人數不計入官方統計范疇。筆者曾經下基層調研時，一位基層煤監局長說：煤礦究竟死亡多少人數？你要在現有數據的基礎上乘以3—8 倍就是對的。

這就反映死亡指標計劃帶有很強的功利主義目的論色彩，而且強調到極端安全主義高度，即只要符合政績指標要求的行動就是“好的”、“對的”，而不管是否與人之安全第一的社會價值相符合，只是踐行韋伯意義的“信念倫理”而非“責任倫理”。①[德]馬克斯·韋伯：《學術與政治》，馮克利譯，生活·讀書·新知三聯書店1998年版，代譯序，第107—108 頁。“信念倫理”在韋伯那里，意味著堅持某種信念（“盯住信念之火”），以至于行動“只能如此”，“讓上帝去負責結果”。其實，我們認為，更應該強調的是各級政府及其官員對安全監管工作的一份“社會責任”，一種至高無上的生命安全道義擔當，即對人民的生命安全負責，才是“好的”、“對的”。

二、安全監管局何以成為安全技術局：政府安全監管的社會責任倫理被技術倫理遮蓋

市場化條件下的政府職能大體是宏觀調控、市場監管、公共安全、社會服務四大方面。中國國家“十一五”規劃實施之前，國家安監系統提出安全生產“五要素”、“六支撐”、“六體系”；國家安全生產“十二五”規劃也著重強調要完善。②“五要素”即安全文化、安全法治、安全責任、安全科技、安全投入；“六支撐”即建立和完善安全生產的行政執法監督體系、責任保障體系、宣傳教育工作體系、評估評價工作體系、信息網絡反饋體系、應急救援工作體系；“六體系”即企業安全保障體系、政府監管和社會監督體系、安全科技支撐體系、法律法規和政策標準體系、應急救援體系、宣傳教育培訓體系。總體上看，上述政策規劃體現了市場化條件下政府關于安全生產監督管理的職能職責，比較全面；但在實踐工作中，未必如此，卻更多地沿襲原有思維，過多強調安全科技、工程建設及其投入，認為這才是真正的“硬”安全，甚至于有人說，這是著重于生產力發展的角度來看待安全發展，因而政府部門從上到下，尤其高層的安監部門實際成為安全工程技術部門，而相對忽略了監督管理職能，反而有人認為監管是一種“軟”安全，人為性因素多，只是生產關系范疇的事情。

可以說，目前這種安全監管思維，與當前中國安全生產處于初級階段是相吻合的。它表達了中國處于工業化中期，工業風險主要源于科技理性、經濟理性不足的舊有思維，科技理性遮蓋和替代了安全監管的社會責任倫理，反映了當前安監工作系統哲學思維和宏觀戰略的缺失，其結果是“東一榔頭西一棒槌”，也就不能從根本上抓住安全生產事故高發頻仍的癥結，也就難以“對癥下藥”解決問題，有時還會誘發新的風險。

平心而論，安全工程技術建設及其投入的確很重要，是第一生產力，但作為政府，安監部門的主要職能在于“監管”二字，即政府行政監察、民主監督、加強立法、公正執法，以及以政府管理推進企業管理，也就是著重于安全法治、安全民主、安全組織（安全維權）、安全公正等。這些正是政府安全監管的責任所在。至于安全工程技術建設及其投入，其實多數可以由生產企業或行業部門通過市場化途徑，同科研院校或高校或科技公司合作去解決，而政府只是監督檢查安全科技、工程及其標準的執行和落實情況，不必越俎代庖、去主抓主管。也就是說，政府作為上層建筑，大可不必喧賓奪主，而應該主要通過調整生產關系乃至當中重要的階層關系、利益結構去影響和推進生產力的發展。

當然，對于涉及的諸如城鄉二元結構、收入分配結構等對安全生產的影響，不是安監部門一家所能為的，需舉國之力加以調整解決。如近年連續報道的農村校車安全事故來說，不僅僅是安全校車、安全技術、安全管理等問題，而主要是農村人口結構發生了變化：隨著新生人口減少和剩余勞動力舉家遷徙進城，農村中小學生大量減少，地方政府為了“整合資源，經濟辦學”，紛紛撤點并校，導致孩童遠涉上學，要么寄宿學校，要么每天乘坐農用車上學，加上農村路況和司機駕駛技術低劣，難免事故發生。

三、民眾生命與官員面子利益：事故信息公布問題拷問政府安全誠信和官員安全責任

人命關天。政府部門對于事故的相關信息及時、準確、真實向社會發布，也是政府以人為本的重要職責，有利于屏蔽諸多謠言和猜測，有利于迅速應急救援和處置事故，同時更有助于樹立政府誠信的權威、良好的形象。但是，現在面對媒體的質詢，一些政府部門卻在事件經過、原因、數據等方面吞吞吐吐、畏首畏尾，甚至對媒體的自行調查報道嚴加封鎖，認為由安監部門發布的消息才是準確的，由此導致政府安全公信力大受質疑。

當然，謠言止于真相，政府在事件尚未徹底調查清楚之前，謹慎公布真相，也是必要的。但是，這里總讓人覺得信息發布方面存在一些不解的糾結，其關鍵因由在于政府官員、企業負責人過于看重自我利益和面子，官員的自利倫理已經超越了服務倫理和對民眾生命安全負責的道德責任倫理。常言道“無欲則剛”，即指人少有或沒有自己的私心、私欲，大公無私，因而充滿正義感。從一定程度上講，正義感強烈的行動者尤其領導者，在行使公事時往往比私欲強烈的人更有魄力、更講公平，否則就會淹沒于利欲熏心，甚至不擇手段，導致社會公平喪失，進而引發社會不滿和沖突。從心理學上看，即是正義感產生公平意志力。林則徐所謂“茍利國家生死以，豈因福禍避趨之？”這種大義凜然的精神和氣魄就是一種正義感。

隨著2003年“非典”發生期間官員“問責制”的興起，官員對于突發性安全事故（事件）更不敢掉以輕心。“問責制”本身是一把“雙刃劍”，一方面強化了官員的責任，另一方面也容易誘致瞞報現象。比如，2007年出臺的《生產安全事故報告和調查處理條例》明文規定，一次性死亡3人以下為一般事故；死亡3人（含）—9人為較大事故，這里曾經的不成文規定則是要追究縣處級領導的責任；死亡10人（含）—29人的為重大事故，這里曾經的不成文規定則是要追究地市級領導的責任；死亡30人（含）以上為特別重大事故，這里曾經的不成文規定則是要追究省部級領導的責任。正是因為事故死亡數據與官員利益相掛勾，因而一些地方官員或企業在事故處置中能瞞就瞞，能拖就拖。

相對于“大政治”而言的是“小政治”。“小政治”絕非因為民眾之小事而“小”，所謂“群眾利益無小事”即是“大政治”。“小政治”的確切含義是指部分人尤其是既得利益者圈子內部的私謀或密謀政治。這種政治的目的就是為瓜分公共資源和機會而爭權奪利，結果是危及社會公共利益和公眾安全。沒有正義感，就無所謂公平，也就無所謂民眾的幸福和安全，以至于“保障安全”、“維護穩定”反而被小政治當作唯利是圖的工具而利用。對于事故（事件）的經過、原因、后果等真相的公布，我們以為，還得學習西方發達國家的政府及其官員，開誠布公，對人民負責，自覺接受人民群眾的監督。民眾利益才是根本。

四、民眾安全僅被執政者和企業主決定：安全民主缺失誘發安全公正顯失

安全，根本上是人的安全。在生產中，從業者是最基本的安全主體，應該對安全決策、安全管理、安全投入、安全維權等有知情權、參與權、表達權、監督權。安全民主，從宏觀層面看，就是政府、市場、社會三者之間的博弈合作；從企業層面看，就是政府、企業、工會（工人）三者之間的博弈合作。

但是，目前中國社會仍是一個“強政府—強市場—弱社會”的關系格局。在社會上，安全的社會組織非常少；現有的這類社會組織主要是半官方性質的安全生產協會或安全科學學會、安全工程技術中介服務和一些媒體網站，在安全民主、安全維權方面也很難發揮作用，尤其是媒體有時處于被關閉的狀態（當然不可否認某些媒體的趨利性炒作安全事故新聞），有的記者還慘遭企業主的打壓和控制。在生產單位里，工會組織除了發放勞保用品、搞些文藝活動等以外，對底層工人的安全訴求、安全維權基本處于無語和被動狀態，甚至于成為既得利益集團的“代言工具”，群眾處于“被安全”狀態。在重大項目乃至城市規劃設計和施工過程中，雖然一再強調安全管理“三同時”（經濟發展和技術實施要與安全生產同步規劃、同步發展、同步實施）、企業生產工作與安全工作“五同時”（必須同時計劃、布置、檢查、總結、評比），但是這都在官員、商人（企業主）和專家三者利益合謀過程中進行，基本沒有群眾的參與和話語表達，很多涉及公共設施和公共安全的規劃，沒有行使公眾聽證會等形式，“風險不在規劃之列”、“公眾缺席”、“事故災難由群眾買單”等現象大量存在，以至于出現企業生產事故多發，城市規劃失敗導致交通擁堵、暴雨來襲淹死人等現象。

在一些事故處置中，除了僅有的幾家主流媒體能夠允許進入外，其他媒體或組織幾乎一律阻攔在事故處置的“警戒線”之外，不得參與了解內情，處置情況完全由官方作出和發布。就2011年“7·23”甬溫動車事故調查報告而言，分析了技術設計和產品設計不合格問題、安全管理問題等，但避重就輕，缺乏群眾參與互動，對背后的利益關系沒有過深挖掘，回避利益矛盾。

目前中國很多城市規劃、交通規劃乃至安全基礎設施規劃本身，基本上是社會上層官商決策、中層專家設計、底層民工施工，層層考慮自身利益，存在“四馬分肥”現象，上層盤剝下層，最后是偷工減料，導致“豆腐渣”工程、設計規劃和施工建設的非人性化和非安全性。上層集體決策很容易產生“安全盲思”（社會心理學認為，“決策盲思”是領導者和管理者的單方面非科學論證篩選、非民主聽證質詢的“拍腦袋”決策）。這同時反映了利益關系“官強民弱”、“資強勞弱”、“上強下弱”的格局下，①趙慧珠：《協調階層關系：構建和諧社會的重中之重——訪著名社會學家、中國社會科學院榮譽學部委員陸學藝研究員》，載《中國黨政干部論壇》，2007年第10 期。安全公共性和安全民主明顯不足，安全公正倫理無從體現。

五、地方安全生產綜合監管與專項監察重復扯皮：利益之爭淹沒了安全責任

現行的安全生產監管機構體制方面，中央層面設置“國家安全生產監督管理總局”（正部級），下設副部級的“國家煤礦安全監察局”作為專項的煤礦安全監察機構，是兩個機構、一套人馬。但具體安全生產監管和煤礦安全監察是在地方。在地方，煤礦安全監察機構是垂直機構（條），而安全生產監管機構是地方政府的部門（塊），這兩個部門在絕大多數地方是單獨分設的，條塊分割，甚至于發改、公安、稅務等多個部門，都可以隨時向煤礦企業伸手，以至于在面向煤礦生產企業的檢查、監察、評比、事故核查和調查過程中，出現職權沖突、遇事相互推諉（不作為）、有利搶著管（亂作為），煤礦企業疲于應付，一年到頭在接受重復監察、重復監管、多頭罰款、多頭接待等任務之中，企業生產主體地位受到嚴重沖擊，對此企業干群多有抱怨。問題最嚴重的是，地方煤礦安全監察機構與安全生產監管機構之間，長期存在“中央軍”（垂直的“國家監察”）干不過“地方軍”（橫向的“地方監管”）的現象。有關人士認為，煤礦安全監察部門既然單獨設立，地方政府的安全監管部門就不應過多干預、參與煤礦安全監管，而且，煤礦安全監察機構歷史較長，有一定的經驗積累和成熟的工作套路，而安全監管部門是新設立的，其中人員蕪雜，因此應該放手讓煤礦安全監察部門獨立行使職權；但由于地方政府及其官員有著自身利益訴求，因而地方安全監管部門難免要強力參與利益分享，因而有時要挑戰煤礦安全監察部門的職權。

部門利益的條塊分割、條塊沖突問題由來已久，有的行業已經得以厘清。市場化條件下的政府主要行使四大職能，因此近年又流行按照“大部制”設想，要求單獨設立“市場監管部門”，將現有的安全生產監管、煤礦安全監察、食品藥品安全監管、消防安全管理等合并設立一個大部委。如果要這樣的話，作為監管機構，就應該像工商、稅務、銀行、海關等那樣，從上到下垂直設置，主要監管地方政府的行為和職權行使；而宏觀調控、社會管理、公共服務大多數職權可以交由地方政府行使（其中社會管理部分職權，也可以垂直設置）。

大體而言，目前中國這種安全監管體制是利益之爭淹沒安全的社會責任，缺乏公共性、協調性、系統性。

結合中國高層政府目前推行“大部制”，這里，筆者就諸類安全機構設置有一些看法。建議在現有的“安全生產委員會”、“應急救援中心”基礎上改建為中央和地方各級“公共安全委員會”（協議機構），或者設為人民代表大會常務委員會下的一個“公共安全委員會”，下設專業安全委員會，注意吸納各方人才和代表參與，明確職責，強化其指揮調度和縱橫協調的作用。如果按照自然災害、事故災難、社會安全、公共衛生安全（流行病、食品藥品安全）、國家安全這五大塊劃分的話，可以采用世界通行的做法，中央級應該新設立公共安全總局、人民警察總署，地方垂直設立，力圖規避部門職能及其利益間的扯皮問題（目前，中國的公安部門仍沿襲新中國成立之初的設置，實際相當于國外的警察部門，主要承擔違法犯罪監控如社會治安、刑事犯罪等任務，同時兼管交通安全、消防安全等公共安全；目前現行的國家安全部門實際相當于國際警察部門，主要承擔打擊跨國或國內間諜及其活動的職能）。因為社會安全有其特殊性，屬于社會管理范疇，其職能可以交由新設的警察部門，主管社會治安、刑事犯罪、公民身份及戶籍登記核查、間諜和犯罪（可下設副部級）等；將涉及自然災害預防和處置的現行防災減災委員會（含地震局）、涉及事故災難監管和處置（如生產安全、交通安全、消防安全、建筑安全、職業安全等）的現行安全生產監督管理部門等，以及環境安全治理、食品藥品安全監管等歸并到新的公共安全部門（必要時設立副部級機構）；國家安全職能主要仍由國防、軍事、外交等機構承擔。

六、安全應急救援的專業演練和群眾自訓：民眾的生命安全高于一切

所謂“應急”，即“為急而應”（為應對緊急情況而響應性地做好一切準備）。這里有一則故事：2008年“5·12”汶川大地震的時候，一位縣委領導還急于跑回辦公室去查看“應急預案”。這顯然是來不及了。“應急預案”不是寫在紙上、掛在墻上的，關鍵是平時要把預案中的條款落到具體行動中，內化為安全主體——應急救援專業人員隊伍和廣大干部群眾——的“應急律令”。對于專業應急救援人員，平時要加強演練預習，在演練中發現問題，及時改進方式方法，及時改善裝備設施；對于普通群眾和生產單位的工人，平時政府或單位要帶領群眾做好應對災難或災害來襲的自我救助訓練，讓群眾記住逃生路線，習得救生方法，懂得緊急情況下的互幫互助等。這實際也是安全行動的社會化、安全化的過程。

早期的群眾自救訓練是較為有效的。著名的是1975年遼寧海城大地震，震前被準確預測，中央和省里及時預報、疏散群眾，致使大震中僅傷亡1000 多人。而現在除了高危行業有一些專業應急救援演練（煤礦有礦工應急救助自訓）外，很多地方政府和單位基本上淹沒在GDP 政績和自我利益的追逐中，底層群眾為了養家糊口也難以自行組織起來進行自救訓練，因此災難來襲，難以應對。而且，一些地方政府還有意向群眾屏蔽災害信息即所謂“辟謠”，擔心災害預報信息不準確，或者發布后引發社會騷亂。

此外，目前應急救援主要依靠政府組織的專業應急救援，設備設施和安全投入比以往都提升了很多，但缺乏群眾自身的參與、社會組織的參與，這樣的應急很難湊效，而且耗費政府公共成本。

總之，執政黨的安全與群眾生命安全息息相關，執政黨只有將群眾的生命安全和生存發展放在第一位，才有其執政的合法性基礎和倫理基礎。