我國公職人員家庭財(cái)產(chǎn)公開制度探析

陳 誠

(南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210042)

從新疆阿勒泰地區(qū)的“吃螃蟹之舉”，到湖南瀏陽的“最徹底公開模式”，再到寧夏銀川、浙江慈溪的繼續(xù)探索，盡管這些試點(diǎn)地區(qū)公職人員家庭財(cái)產(chǎn)公開制度并沒有獲得持續(xù)的效果，但財(cái)產(chǎn)公開的理念已深入人心，法制化趨勢(shì)已不可逆轉(zhuǎn)。現(xiàn)實(shí)障礙是公職人員家庭財(cái)產(chǎn)公開制度如何真正破冰，從頂層設(shè)計(jì)的創(chuàng)新到立法循序推進(jìn)，從政策環(huán)境改善到強(qiáng)力問責(zé)制的落實(shí)，這一系列問題都亟待解決。

一、公職人員家庭財(cái)產(chǎn)公開的必要性

公職人員家庭財(cái)產(chǎn)公開是近年來社會(huì)公眾的期望，但是一些既得利益者總是有各種理由拒絕推行家庭財(cái)產(chǎn)公開，不外乎是條件不成熟或者時(shí)機(jī)不到，但這些都不是拒絕財(cái)產(chǎn)公開的根本理由。我國是人民主權(quán)的國家，要求國家公職人員與公權(quán)力掛鉤的行為必須是公開透明的，這也是建設(shè)真正的“陽光政府”、“服務(wù)型政府”的必然要求。

二、公職人員家庭財(cái)產(chǎn)公開制度的阻力

(一)官員與社會(huì)民眾的觀念沖突阻礙財(cái)產(chǎn)公開

官員與社會(huì)民眾的觀念沖突問題源于公民隱私權(quán)與知情權(quán)的界限劃分不清。社會(huì)民眾普遍認(rèn)為，作為公共權(quán)力的擁有者就應(yīng)該公開家庭財(cái)產(chǎn)。但是許多官員認(rèn)為，家庭財(cái)產(chǎn)是屬于公民的個(gè)人隱私不應(yīng)公開。其實(shí)這是官本位思想在作祟，同時(shí)也是“社會(huì)人”與“行政人”兩個(gè)角色定位不清造成的。應(yīng)該說，公職人員作為人民的管家，是人民的公仆，人民將很多重要的事情委托給你，所以公眾就有權(quán)了解你財(cái)富的來源。基本的理念應(yīng)該是，官員作為“行政人”有義務(wù)向社會(huì)公開家庭財(cái)產(chǎn)，同時(shí)也保證官員作為“社會(huì)人”有一定的隱私。因?yàn)榧热蛔隽巳嗣竦墓芗遥蛻?yīng)該讓渡一些隱私。

(二)龐大的官僚機(jī)構(gòu)與利益集團(tuán)結(jié)為利益共同體阻礙財(cái)產(chǎn)公開

我國目前正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型以及改革攻堅(jiān)時(shí)期，各種社會(huì)矛盾層出不窮，市場經(jīng)濟(jì)體制給了某些利益集團(tuán)鉆空子的機(jī)會(huì)，這些利益集團(tuán)與官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行權(quán)錢交易，勾結(jié)起來形成利益共同體。因?yàn)榧彝ヘ?cái)產(chǎn)公開制度會(huì)在極大程度上損害各級(jí)官員不正當(dāng)?shù)臋?quán)力和利益，這導(dǎo)致利益集團(tuán)的利益也會(huì)大有損傷，對(duì)他們構(gòu)成直接威脅。因此，這些利益共同體便采取形形色色的方法和手段來應(yīng)對(duì)財(cái)產(chǎn)公開制度的建設(shè)，保護(hù)自己的權(quán)力及利益。官員財(cái)產(chǎn)公開阻力源于自身，這是二十幾年來公職人員家庭財(cái)產(chǎn)公開不能順利立法的最主要的阻力。

(三)政府對(duì)政治穩(wěn)定的考慮阻礙財(cái)產(chǎn)公開

新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子上臺(tái)以來，落馬的高官不在少數(shù)，其中不乏副部級(jí)的官員，由此可以看到中央決策層大力反腐的“決心”。但我國正處在快速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，政治穩(wěn)定壓倒一切，沒有政治的穩(wěn)定，政治發(fā)展將無從談起，也就沒有經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。由于無法對(duì)實(shí)行公職人員財(cái)產(chǎn)公開后出現(xiàn)的結(jié)果進(jìn)行較為準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，貿(mào)然公開公職人員的財(cái)產(chǎn)無疑存在較大的政治風(fēng)險(xiǎn)，在這種情況下，黨和政府就要慎重權(quán)衡推出該政策的利弊，這是當(dāng)前我國公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度遲遲不能出臺(tái)的主要原因。因此，我們?cè)诳吹焦毴藛T財(cái)產(chǎn)公開有望的同時(shí)，也要理解國家在把握全局上的“苦心”。

三、國外公職人員財(cái)產(chǎn)公開的經(jīng)驗(yàn)借鑒

自英國1695年實(shí)施《腐敗行為法案》以來，世界上很多國家建立了公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度，不但老牌的資本主義國家早就建立起財(cái)產(chǎn)公開制度，就連菲律賓、越南、巴基斯坦、印度、尼日利亞、斯里蘭卡等發(fā)展中國家也出臺(tái)了公職人員財(cái)產(chǎn)公開法規(guī)，確立了用民主方式反腐敗的制度，即公職人員必須按時(shí)公開財(cái)產(chǎn)，減少公職人員利用職權(quán)謀取私利的行為。

(一)現(xiàn)代法治國家普遍建立公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度

首先，財(cái)產(chǎn)公開制度適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代民主政治發(fā)展，為社會(huì)民眾提供了參與政治生活的有效途徑，從而使社會(huì)政治生活越來越透明。這進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)代政府行政體制提出了與廣大民眾互動(dòng)的要求，財(cái)產(chǎn)公開制度是必然產(chǎn)物。其次，現(xiàn)代法治國家要求社會(huì)民眾的知情權(quán)得到有效保障。世界各國在實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開制度的過程中，按照公共利益優(yōu)先的原則，政府官員不能以自己擁有隱私權(quán)來抗衡社會(huì)民眾的知情權(quán)。任何公民的隱私權(quán)都不是絕對(duì)的，為了公共利益或更大的利益，在某種場合或從事某種特殊工作的人就必須放棄一部分隱私權(quán)。作為擁有公權(quán)力的公職人員的財(cái)產(chǎn)隱私權(quán)顯然應(yīng)成為被監(jiān)督的對(duì)象。實(shí)際上現(xiàn)在各國憲法和法律對(duì)公職人員的隱私權(quán)都有相應(yīng)的界定，而這種界定體現(xiàn)了公共利益優(yōu)先的原則。

(二)國外公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度普遍提至立法高度

目前，西方國家都有相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)財(cái)產(chǎn)公開制度作出嚴(yán)格的規(guī)定。1776年瑞典制定了世界上第一部財(cái)產(chǎn)公開法則，這是世界上最早的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法;1993年韓國國會(huì)制定通過了《公職人員財(cái)產(chǎn)登記制度》;1998年法國制定通過了《政治生活財(cái)務(wù)透明法》，規(guī)定了總統(tǒng)、議員以及政府一切成員報(bào)告?zhèn)€人全部財(cái)產(chǎn)的義務(wù);2008年俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫簽署了《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》，提出俄羅斯法律“對(duì)腐敗行為零容忍”。部分國家甚至在憲法中確立財(cái)產(chǎn)公開制度，使財(cái)產(chǎn)公開成為公職人員的一項(xiàng)憲法義務(wù)。大多數(shù)國家的財(cái)產(chǎn)公開制度是通過政府道德法案及公職人員行為準(zhǔn)則的形式建立的。例如美國《政府道德法》、澳大利亞《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》等，都明文規(guī)定了公職人員的財(cái)產(chǎn)公開。

(三)對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)公開主體及公開范圍明確界定

有關(guān)財(cái)產(chǎn)公開的主體，不同的國家和地區(qū)有不同的界定。需要公開財(cái)產(chǎn)的公職人員有職務(wù)高低限制的，也有不分職務(wù)高低的。美國、法國、韓國等是有職務(wù)高低上的區(qū)別對(duì)待的。例如，美國聯(lián)邦政府只要求高級(jí)官員公開財(cái)產(chǎn)，對(duì)普通雇員沒有做硬性要求。而俄羅斯、新加坡、尼日利亞等是不分職務(wù)高低，只要是公職人員，均要求公開財(cái)產(chǎn)，是典型的全員公開。對(duì)于財(cái)產(chǎn)公開的主體范圍，很多國家明確規(guī)定公職人員不僅要公開本人的財(cái)產(chǎn)，還要公開配偶、子女及其他直系親屬的財(cái)產(chǎn)。有關(guān)財(cái)產(chǎn)公開的范圍，大多數(shù)國家和地區(qū)都規(guī)定得較為廣泛，并不僅限于工資收入，還包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)、有價(jià)證券、招待費(fèi)、禮品饋贈(zèng)以及與公職有關(guān)的利益收入等。

四、我國公職人員財(cái)產(chǎn)公開的對(duì)策建議

近年來，一個(gè)個(gè)官員因?yàn)槊襟w的曝光而落馬，他們的手表、香煙、房子、領(lǐng)帶成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，“表叔”和“房叔”們讓政府公信力受到損害。在公眾的質(zhì)疑面前，財(cái)產(chǎn)公開制度是一種陽光制度，當(dāng)政府的公信力和官員的信用遭遇危機(jī)的時(shí)候，正是用陽光制度來救贖的好時(shí)機(jī)。

(一)建立自上而下的財(cái)產(chǎn)公開體系

目前，全國諸多地方建立的財(cái)產(chǎn)公開試點(diǎn)基本都是針對(duì)基層干部的，其實(shí)，家庭財(cái)產(chǎn)應(yīng)該是自上而下的。對(duì)于具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)的黨政干部，更應(yīng)當(dāng)帶頭公開家庭財(cái)產(chǎn)。只有領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭公開家庭財(cái)產(chǎn)，這項(xiàng)制度推進(jìn)才有力量，才能使公眾信服，也才能真正落到實(shí)處。在高層的帶動(dòng)下，財(cái)產(chǎn)公開的阻力也會(huì)越來越小。高層帶頭了，自上而下地推進(jìn)，官員們就失去了阻撓的借口。此前的新疆阿勒泰和浙江慈溪等地區(qū)，盡管都在試點(diǎn)財(cái)產(chǎn)公開，但只是讓科級(jí)干部公示家庭財(cái)產(chǎn)，如縣委書記和縣長這樣的黨政一把手不公開的話，家庭財(cái)產(chǎn)公開最后只會(huì)淪為走過場、做樣子。同時(shí)，由于財(cái)產(chǎn)公開試點(diǎn)的行政級(jí)別過低，難以形成剛性的制度，無論是社會(huì)監(jiān)督還是財(cái)產(chǎn)公開，都缺少可持續(xù)性，最終淪為人走政息或是曇花一現(xiàn)的尷尬局面。

可喜的是，此次廣東省推行財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)的探索恰是對(duì)黨的十八大精神的正面響應(yīng)，給外界的信息是官員家庭財(cái)產(chǎn)公開不再局限于縣市級(jí)試點(diǎn)，而需要通過自上而下的改革，力求實(shí)現(xiàn)上層的設(shè)計(jì)與推動(dòng)，突破制度瓶頸。

(二)公職人員家庭財(cái)產(chǎn)應(yīng)與基本信息一同進(jìn)行全面公開

公開應(yīng)是全面的公開，任何公民都有義務(wù)和權(quán)利來審查。凡是有興趣的公民，都能在政府網(wǎng)站、檔案館或者相關(guān)媒體上查閱到信息。財(cái)產(chǎn)公開情況一定要完全面向公眾，就是要公眾去監(jiān)督，只有全方位的監(jiān)督才能知曉公開情況是否屬實(shí)，不管搖號(hào)也罷，普查也罷，官員財(cái)產(chǎn)公開不是單向的，它一定是雙向的。

現(xiàn)在的官員很多信息都不透明，因此，財(cái)產(chǎn)公開還應(yīng)包括基本信息的公開。官員的國籍、官員家屬的國籍，官員的戶籍，有沒有多個(gè)戶口，有多少子女等，如果沒有這些基本信息，財(cái)產(chǎn)公開也只能是空中樓閣，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)可能在不同的戶名上。所以必須首先做到公職人員基本信息先透明，然后才是財(cái)產(chǎn)透明，這才是真正的全面公開。

另外，對(duì)于擬提拔的干部，提拔的前提應(yīng)是公開家庭財(cái)產(chǎn)，要作為一個(gè)硬性條件。

(三)由各級(jí)人大構(gòu)建家庭財(cái)產(chǎn)公開平臺(tái)

家庭財(cái)產(chǎn)的申報(bào)、審查應(yīng)該是權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，我國的權(quán)力機(jī)關(guān)就是各級(jí)人大，所以這個(gè)平臺(tái)應(yīng)該由各級(jí)人大和各級(jí)黨委來主導(dǎo)構(gòu)建，不能像現(xiàn)在這樣向紀(jì)委、組織部申報(bào)。全國人大代表、重慶律師協(xié)會(huì)會(huì)長韓德云表示，自1995年4月30日《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》實(shí)施后，全國就開始了縣級(jí)以上官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作，但實(shí)施情況多流于形式。目前官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)僅作為一種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，只對(duì)上級(jí)紀(jì)檢部門公開，并未向社會(huì)公開，公眾一無所知。

針對(duì)出現(xiàn)的這些情況，需要找到一條符合我國國情的路徑，可由全國人大制定相關(guān)法律法規(guī)，再授權(quán)地方相關(guān)部門，先在容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的部門和崗位進(jìn)行試驗(yàn)，再視情況向更大范圍推廣。施行任何一項(xiàng)制度，都必須具備一定的基礎(chǔ)條件。在公職人員財(cái)產(chǎn)公開問題上，首要的基礎(chǔ)條件就是完備的信息系統(tǒng)，讓想瞞報(bào)者不敢瞞。經(jīng)過多年的努力，廣東省逐步建成了個(gè)人房產(chǎn)、銀行、證券、出入境等信息系統(tǒng)，為財(cái)產(chǎn)公開制度的試行提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。廣州市紀(jì)委監(jiān)察局根據(jù)廣東省紀(jì)委的統(tǒng)一部署，著手整合公安、工商、國土房管、稅務(wù)等部門信息資源，建設(shè)預(yù)防腐敗信息系統(tǒng)。廣東省的這些做法都是值得其他省市借鑒的，可以在總結(jié)各試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)及不足的基礎(chǔ)上，先通過地方人大立法，再上升到國家立法的層面。

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