城鄉(xiāng)一體化背景下的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究——以豫南某鎮(zhèn)為例

趙 毅張永志石 瑩

（1.重慶幼兒師范高等專科學校，重慶萬州404047；2.信陽師范學院，河南信陽464000）

黨的十八大報告指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作的重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑。”新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點、推進城鄉(xiāng)一體化的切入點、促進農(nóng)村發(fā)展的增長點，在轉(zhuǎn)移和集聚農(nóng)村人口、促進農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)發(fā)展等方面將發(fā)揮越來越重要的作用。

一、城鄉(xiāng)一體化背景下新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的必要性

（一）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的迫切要求

城鄉(xiāng)一體化就是改變長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，把城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合開發(fā)，使整個社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。在推進城鄉(xiāng)一體化過程中，僅靠城市化是難以實現(xiàn)的，需要農(nóng)村與城市兩輪同時驅(qū)動。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟均衡與非均衡發(fā)展理論，在各地條件差異較大且發(fā)展資源有限的情況下進行經(jīng)濟建設(shè),集中有限資源優(yōu)先發(fā)展效應(yīng)大的地區(qū)可以實現(xiàn)經(jīng)濟迅速增長，產(chǎn)生強大輻射作用，以經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、資本輸出等方式帶動其它地區(qū)和部門的發(fā)展。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，就是各地根據(jù)當?shù)氐娜丝谂c資源條件確定適當?shù)摹皟?yōu)勢點”進行集中建設(shè)。借助這個“優(yōu)勢點”的帶動，促進城鄉(xiāng)適齡人口跨產(chǎn)業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制合理流動，使城鄉(xiāng)利益關(guān)系朝公平、合理的方向發(fā)展，使周邊區(qū)域得到快速發(fā)展，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展。這種自我驅(qū)動的發(fā)展方式與城鎮(zhèn)化相互呼應(yīng)，必將快速推動城鄉(xiāng)一體化進程。

（二）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重要途徑

當前，全國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給不足是一個不爭的事實。基本公共產(chǎn)品之所以缺乏，原因有三:第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入有限。建國以來，受計劃經(jīng)濟條件下優(yōu)先發(fā)展城市、工業(yè)指導(dǎo)思想的影響，國家把大量的人力、物力、財力都投向了城市，甚至利用“剪刀差”從農(nóng)業(yè)中拿走相當一部分資金支持城市的發(fā)展，這樣造成國家對農(nóng)村的投入，特別是公共基礎(chǔ)設(shè)施投入遠遠落后于城市；第二，缺乏涉農(nóng)資金統(tǒng)一投放的平臺。“撒胡椒面式”地對農(nóng)財政支出方式使支農(nóng)資金缺乏統(tǒng)一科學的規(guī)劃，局部性、隨意性很大，難以形成合力；第三，農(nóng)民居住分散增加了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本和施工難度。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的進一步深化，黨中央對于“三農(nóng)”問題越來越重視。國家為提高農(nóng)村人口素質(zhì)和農(nóng)民生活質(zhì)量在政策上給予很大的傾斜，這一切都有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展。各級黨委政府要健全機制，履行職責，形成合力，切實把社區(qū)建設(shè)工作擺在更重要的位置，確保社區(qū)建設(shè)真正落到實處，取得實效。

（三）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是保護耕地、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約發(fā)展的需要

豫南某鎮(zhèn)農(nóng)村土地利用呈現(xiàn)“一高一低”的態(tài)勢。一方面，耕地利用率高，但耕地后備資源潛力小，耕地保護形勢十分嚴峻。該鎮(zhèn)人口8.97萬，鎮(zhèn)域面積98.98平方公里，耕地面積10.6萬畝，人均耕地不到1.2畝。有三分之一的行政村人均不到半畝地，土地負荷太重。另一方面，農(nóng)村居民點集約利用程度低，用地數(shù)量大。通過對該鎮(zhèn)7個村隨機調(diào)查顯示，有3個村的宅基地面積每戶在200m2及以上,多的達到二十多間房子，宅基地面積達300多m2，嚴重超出《河南省土地管理條例》規(guī)定的每戶宅基地面積不得超134m2的標準。該鎮(zhèn)部分農(nóng)戶一戶多宅、村宅基地超標準批地、長期圈而不建、建新留舊等不合理現(xiàn)象的存在，造成了農(nóng)村土地資源的極大浪費。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的一個作用就是要重新調(diào)整土地使用結(jié)構(gòu)，將原先分散的土地要素統(tǒng)一集中布局，整理出大量閑置用地用于補充耕地，打破傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營的格局,極大地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化、標準化、規(guī)模化、集約化水平，為適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了可能。

（四）農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是國家農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實要求

改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是歷史的選擇。一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化互動發(fā)展，離不開農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的保障和支撐。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中，如果不同步解決好“三農(nóng)”問題，城鄉(xiāng)差距擴大的趨勢就得不到有效遏制，“兩化”互動的成果就不可能惠及廣大城鄉(xiāng)群眾，甚至會導(dǎo)致經(jīng)濟停滯、社會動蕩的局面。另一方面，我國已進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進和農(nóng)村傳統(tǒng)社會加快向現(xiàn)代社會過渡轉(zhuǎn)型的新階段，地方財政已實現(xiàn)從“吃飯財政”到“發(fā)展財政”的歷史性轉(zhuǎn)變，國家有條件通過調(diào)整國民收入分配格局，進一步加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的支持力度。

二、豫南某鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題

（一）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)概況

豫南某鎮(zhèn)轄29個村，3個社區(qū)居委會，154個自然村，總?cè)丝?.44萬人。其中鎮(zhèn)區(qū)常住人口4.28萬，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)人口2.9萬，流動人口4萬，鎮(zhèn)域面積98.98平方公里，耕地10.6萬畝，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃面積8平方公里，是河南省優(yōu)先發(fā)展的四個特色小城市之一。該鎮(zhèn)黨委、政府堅持以“產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，人文關(guān)懷為紐帶，文明建設(shè)為保障”，將所轄行政村初步設(shè)8個新型農(nóng)村社區(qū)，每個社區(qū)10000人左右。目前，該鎮(zhèn)累計投入資金500多萬元，打通主次干道363條，修筑水泥道路121條，新植樹木60多萬株，建游園20個，建文化茶館24個，建文化大院9個，提升標準化醫(yī)療室23個。高標準打造的穰南社區(qū)、董營新村共設(shè)計規(guī)劃入住居民378戶，現(xiàn)主體已完工的有216戶，建設(shè)游園和廣場各1個，供銷社小區(qū)已啟動建設(shè)。整治的行政村基本達到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)充分、環(huán)境宜居、住房舒適、設(shè)施完善、服務(wù)均等、管理民主、文明和諧的目標。

（二）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的模式和類型

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，豫南某鎮(zhèn)根據(jù)自身情況，結(jié)合實際，勇于創(chuàng)新，將該鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)歸納為四種類型：

一是移民新村型。該鎮(zhèn)共接納淅川縣香花鎮(zhèn)北王營村移民207戶975名人。自2011年8月19日南水北調(diào)移民群眾順利搬遷以來，該鎮(zhèn)通過環(huán)境打造和政策引導(dǎo)，制訂了北王營社會主義新農(nóng)村建設(shè)示范村具體規(guī)劃，并采取多種措施完善和提升新農(nóng)村建設(shè)檔次，并以此為依托建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。

二是城市近郊及集鎮(zhèn)依托型。充分發(fā)揮幾個行政村位于縣城郊區(qū)的優(yōu)勢，統(tǒng)一規(guī)劃，撤并小村，建立新型社區(qū)，農(nóng)民可亦耕亦商。

三是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)型。在該鎮(zhèn)中心鎮(zhèn)域區(qū)，利用紡織服裝專業(yè)園區(qū)、造紙專業(yè)園區(qū)和農(nóng)副產(chǎn)品加工專業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)優(yōu)勢，建設(shè)一批新型住宅社區(qū)，周圍群眾有打工收入和地租收入，不僅解決了工廠用地難、招工難問題，而且解決了群眾就業(yè)難問題。

四是中心村型。在距集鎮(zhèn)較遠、原居住分散、自然村較多，但距主干公路、鄉(xiāng)村主干道較近，設(shè)計規(guī)劃一批別墅式住宅。或選擇居住相對集中、交通相對發(fā)達、發(fā)展空間較大的位置，規(guī)劃建設(shè)中心村，附近村逐步遷入中心村。

（三）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的困難和問題

其一，土地問題難。目前豫南某鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地主要采取土地置換和建設(shè)用地審批的辦法解決。但無論是哪種方式，都需要有一個過程，而且在耕地面積嚴格控制的情況之下，社區(qū)建設(shè)用地往往會面臨無地可用的尷尬局面。如：穰南新型農(nóng)村社區(qū)位于穰東鎮(zhèn)區(qū)南部，為依托集鎮(zhèn)型社區(qū)，由穰東、穰西等12個行政村整合而成，占地面積4600畝，可容納32765人。屬于依托集鎮(zhèn)擴建的特大型新型農(nóng)村社區(qū)。一期占地156畝，已建房156戶，入住40戶，198人，其余建設(shè)用地正在報批中。

其二，資金來源渠道窄。豫南某鎮(zhèn)是一個典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政狀況并不富裕。2012年鎮(zhèn)財政列新型社區(qū)建設(shè)專項資金200萬元，對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進行獎補，并通過開發(fā)商墊資、上級資金補貼、項目資金捆綁投入、群眾自籌相結(jié)合等方式多渠道籌措建設(shè)資金，但對于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所需要的龐大資金而言，這些資金遠遠不夠。單以穰南社區(qū)為例，僅規(guī)劃費用就需要300萬元。位于中心鎮(zhèn)域的新型農(nóng)村社區(qū)利用土地招拍掛和招商引資等形式，籌集部分資金，而偏遠農(nóng)村社區(qū)則沒有這種優(yōu)勢，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所需資金嚴重短缺。

其三，群眾思想認識不足。由于長期的居住習慣，不少農(nóng)村居民已經(jīng)習慣了在原有村莊居住，部分群眾對農(nóng)村新型社區(qū)不理解、不接受，也不愿意入住。而由于歷史原因，豫南某鎮(zhèn)相當一部分農(nóng)村建房存在無序狀況。雖然現(xiàn)在采取了禁止繼續(xù)在規(guī)劃區(qū)外建房的政策，但舊有房屋依舊數(shù)量眾多。在現(xiàn)有狀況下，很多農(nóng)村居民不可能放棄已有住房而選擇在新型農(nóng)村社區(qū)建房居住。

其四，管理手段單一，管理體制不完善。由于基層政府在農(nóng)村管理活動中處于中心地位，豫南某鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)仍不得不延續(xù)過去落后的管理辦法，鎮(zhèn)政府各個職能部門在社區(qū)內(nèi)主管著自己的業(yè)務(wù)，形成了條塊共管的局面，容易造成職能不明、各自為政、管理脫節(jié)等現(xiàn)象，而且在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，單一使用行政命令來進行管理的現(xiàn)象很普遍。另外，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部角色轉(zhuǎn)換不到位，對自己該干什么不該干什么，如何準確地給自己定位不明確，對社區(qū)內(nèi)部事務(wù)干涉過多。而撤消村民委員會和村小組改建農(nóng)村社區(qū)客觀上造成了村鎮(zhèn)行政隸屬體制的模糊，沒有形成新的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的服務(wù)管理體制，社區(qū)的號召力和凝聚力弱，缺乏強有力的領(lǐng)導(dǎo)動員機制，沒有形成有效便捷的社區(qū)建設(shè)參與機制和系統(tǒng)的社區(qū)建設(shè)規(guī)劃體系。

三、完善新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的若干思考

推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是利民、富民的復(fù)雜工程,與廣大農(nóng)民的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，也是一項開創(chuàng)性的工作，有許多新的領(lǐng)域需要去研究，有許多規(guī)律性的東西需要去把握。為此,在當前和今后一段時間內(nèi)應(yīng)在以下幾個方面實現(xiàn)突破：

（一）正確認識新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展方向，糾正認識偏差

實踐證明，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)工作，不僅是解決“三農(nóng)”問題、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的突破口，更是加快實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新契機，是一舉多得的大好事。各級政府及相關(guān)部門應(yīng)該認真領(lǐng)會黨中央精神，認真學習社區(qū)方面的知識，腳踏實地，了解社區(qū)建設(shè)方面的經(jīng)驗。同時，要切實轉(zhuǎn)變工作作風和政績觀，堅決避免在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)活動中有走過場、敷衍了事的現(xiàn)象發(fā)生。要切實克服畏難發(fā)愁情緒和等待觀望思想，把社區(qū)建設(shè)擺在更加突出的位置，加大工作力度，全力全速推進。此外，要加大宣傳引導(dǎo)力度，認真總結(jié)經(jīng)驗，抓好典型帶動，用新的思想理念指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，用實際案例教育引導(dǎo)群眾參與社區(qū)建設(shè)，增強廣大干部群眾主動搞好社區(qū)建設(shè)的信心，形成新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的合力。

（二）堅持規(guī)劃先行，確保新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)科學合理

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)涉及面廣，是一項龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一項關(guān)系全局的戰(zhàn)略任務(wù)，必須以科學規(guī)劃作為首要前提。首先，要深入調(diào)研，加強政策研究，保持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃的科學性、穩(wěn)定性和連續(xù)性；其次，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要因地制宜，突出區(qū)域特色，做好空間布局規(guī)劃，有計劃、有步驟、有重點地整體推進；再次，既要立足當前，又要著眼長遠，還要統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展，正確處理好村莊建設(shè)與城市發(fā)展、國家政策和自然環(huán)境保護的關(guān)系，從而使我們在建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的實踐中任務(wù)明確，事事協(xié)調(diào)，達到事半功倍的效果。

（三）建立多元化投入機制，加快推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

要進一步完善新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)扶持政策，探索市場化融資新路子，多元化融集資金。一是建立社區(qū)建設(shè)專項資金逐年穩(wěn)步增長機制，為農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供必要的資金支持。二是充分利用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，搞好增減掛鉤和土地收儲、出讓，探索多渠道融資方式。三是整合各類涉農(nóng)項目和資金。按照“捆綁使用、各記其功、統(tǒng)一撥付、集中投放”的原則，充分發(fā)揮和利用計劃、財政、農(nóng)業(yè)、水利、交通、民政等部門的優(yōu)勢，將相關(guān)涉農(nóng)資金集中起來捆綁管理和使用，實行綜合配套重點投入，集中用于社區(qū)及基礎(chǔ)設(shè)施和配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。四是引導(dǎo)社會資金參與社區(qū)建設(shè)。實施招商引資，按照“誰投資，誰受益”的原則，對新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施項目進行科學包裝、積極推介，廣泛吸納社會資金參與建設(shè)。五是引導(dǎo)金融資金參與社區(qū)建設(shè)。鼓勵金融機構(gòu)在金融產(chǎn)品、擔保方式、投融資模式等方面進行創(chuàng)新，滿足社區(qū)建設(shè)項目貸款需求。

（四）提高農(nóng)村居民素質(zhì)，促進生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變

提高農(nóng)民素質(zhì)是新農(nóng)村建設(shè)的迫切要求，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人力資源現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是構(gòu)建和諧新農(nóng)村的必然要求。在新型農(nóng)村建設(shè)過程中，應(yīng)著力于以下幾點：

1.加強農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育。地方政府和社區(qū)應(yīng)該加大對教育的投入，在保障義務(wù)教育階段經(jīng)費的同時，從實際出發(fā)，因地制宜，把方便學生上學與優(yōu)化教育資源配置結(jié)合起來，把學校布局調(diào)整與危房改造、寄宿制學校建設(shè)結(jié)合起來，積極穩(wěn)妥地調(diào)整農(nóng)村中小學布局，優(yōu)化教育資源配置。

2.抓好村容村貌整治。開展“清潔家園、美化鄉(xiāng)村”活動，投入財力、物力、人力，建立長效管理機制，著力解決農(nóng)村垃圾亂堆、污水亂流、雜物亂放、違章亂建的問題，切實改善人們的生活居住環(huán)境。

3.重視社區(qū)居民社區(qū)意識的培養(yǎng)。社區(qū)意識是社區(qū)建設(shè)的思想基礎(chǔ)，有了社區(qū)意識，社區(qū)成員才有認同感和歸屬感，才能積極參與社區(qū)各項工作。一方面要加強宣傳，培養(yǎng)居民“社區(qū)是我家”的意識，積極調(diào)動社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)的積極性，引導(dǎo)居民共同參與社區(qū)管理，加強社區(qū)內(nèi)公共物品的建設(shè)，增強社區(qū)居民對社區(qū)的親近感，滿意感；另一方面，社區(qū)要發(fā)揮“牽頭”作用，相關(guān)部門積極配合，把社區(qū)居民和位于社區(qū)內(nèi)的單位組織起來，共同研究制定小區(qū)管理辦法，建立小區(qū)管理的長效機制。

（五）創(chuàng)新體制機制，不斷提高社區(qū)管理服務(wù)水平

建立完善的工作推進機制，不斷提高社區(qū)管理服務(wù)水平，才能確保新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)穩(wěn)步有序進行。一是加強農(nóng)村社區(qū)黨組織建設(shè)。在農(nóng)村社區(qū)成立社區(qū)黨組織，并選拔優(yōu)秀人員擔任社區(qū)黨組織負責人，充分發(fā)揮支部的先鋒模范作用。二是加強制度規(guī)章的建立和完善。加強規(guī)章制度的建立和完善就是在農(nóng)村社區(qū)立法，在社區(qū)管理中做到有法可依，依法辦事。它有助于發(fā)揮法律制度的作用，同時也可以使社區(qū)管理在有序的軌道上運行。三是健全自治機制，加強社區(qū)民主法制建設(shè)。推進基層民主政治建設(shè)是社區(qū)建設(shè)的靈魂，實現(xiàn)社區(qū)居民自治是社區(qū)建設(shè)的方向。各基層政府要始終把農(nóng)民群眾的利益放在第一位，切實維護農(nóng)民權(quán)益，采取多種措施為農(nóng)民謀福祉福利。四是加大監(jiān)督力度，進一步規(guī)范基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為。五是進一步深化村務(wù)公開民主管理工作，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機制。要充分尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，廣泛開展民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督實踐活動，不斷完善農(nóng)村社會管理體制機制，加強新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

［1］堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗［R］.中國共產(chǎn)黨十八大報告，2012-11-08.

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［5］濟寧市政府公共服務(wù)網(wǎng).關(guān)于加快推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的調(diào)查報告.http://www.jining.gov.cn/art/2011/12/12/art_178_78138.html．

［6］石丁，王振猛．我國鄉(xiāng)村債務(wù)的成因與化解對策探討［J］．江漢論壇，2008（12）．

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