創新社會管理 構建和諧社區——對樂山市推進城鎮社區建設情況的調研

王京星

(中共樂山市委黨校 四川 樂山 614000)

社區是社會生活的基本單位。隨著我國社會主義市場經濟的確立和發展，人們的社會心理從“單位人”向“社會人”轉變，人們的社會活動越來越依賴社區而不是單位。因此社區功能發揮的好壞直接關系人民群眾物質文化生活需求能否得到滿足，關系到黨和政府與群眾的聯系能否良性互動。

加強城鎮社區建設是社會轉型期及建設公民社會的時代需求。黨的十八大報告明確指出:改進政府提供公共服務的方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務的功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。進一步加強社區建設，對創新社會管理、構建和諧社會具有重要作用。

一、樂山市城鎮社區建設基本情況

截止2011年底，全市共有257個城市社區，其中縣級政府駐地社區104個，集鎮社區153個。功能齊全社區176個，占全部社區的68．48%，其中城區53個，集鎮123個;功能不齊全社區81個，其中城區51個，集鎮30個。全市現有177個一站式社區服務站，占全部社區的68．87%，其中城區83個，集鎮94個。社區辦事機構建筑總面積72720平米，平均面積283平米，其中縣級政府駐地社區平均面積332平米，集鎮社區平均面積250平米。社區居委會組成人員1034人，其中財政補助856人，占全部人員的82．79%。

自2002年3月全面啟動城市社區建設工作以來，樂山市緊緊圍繞構建和諧社會的總體目標，在各級黨委、政府的高度重視下，經過相關部門的積極配合、社會各界的廣泛參與和廣大基層社區工作者的共同努力，社區已發展成為基層管理、服務群眾和開展社會工作的重要基礎和平臺。

(一)社區建設工作制度逐步趨于完善

2003年以來，樂山市委和市政府陸續制定了關于《樂山市城市社區建設五年發展規劃》、《關于加強社區居民委員會建設的意見》和《關于健全和完善社區居務公開和民主管理制度的意見》等十多項社區建設規章制度，促進了社區建設的規范化和法制化，并根據相關政策文件要求成立了社區建設領導小組辦公室，負責協調和指導全市社區建設工作。通過進行社區黨組織和社區居委會換屆選舉，樂山市共配備社區干部1034人，每個社區3－9人。社區工作人員的生活補貼和社區辦公經費全額納入了財政預算。逐步建立了以社區黨組織為領導、社區居委會為主體、社區社會組織為補充、駐社區單位和組織協同配合、社區居民廣泛參與的新型社區管理體制。

(二)自治機制建設取得新成效

逐步推行社區居委會直接選舉。進一步規范完善了居務公開、民主評議和居民代表會議制度，社區居務公開面達100%，公開規范化程度達96%。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督制度在城鄉社區得到有效落實，社區自治功能明顯增強，建立健全了黨組織領導下的充滿活力的社區居民群眾自治機制。

(三)服務功能建設取得新進展

以區市縣為龍頭、街道為主體、社區為依托、轄區單位和社會成員廣泛參與的社區服務網絡框架已基本形成。全市已建成社區服務中心、社區服務站、各類服務網點、社會捐贈站點、各類老年服務設施等。7個街道辦事處和11個縣級人民政府所在地的鄉鎮均建立了社區服務中心，174個社區建立了“一站式”服務站。社會保障、社會救助、社會治安、矛盾調處等社區基本公共服務功能明顯增強，社區居民群眾急需的文體娛樂、志愿互助、居家養老等便民利民服務逐步拓展。通過提供就業信息、職業介紹、開發公益性崗位等形式，幫助下崗失業人員和失地無業農民解決就業問題。

(四)基礎設施建設取得新突破

按照“最方便空間給群眾辦事，最大空間給群眾活動，最小空間給社區辦公”的指導思想，全市各級財政采用購買、無償劃撥、投資新建等多種形式，先后投入資金7900多萬元用于社區基礎設施建設。在此基礎上，各社區充分利用市、縣兩級閑置的國有資產，采取多種渠道積極爭取上級財政投入，通過租、借、并、轉、撥、改、建等多種形式解決了社區辦公和服務用房。全市254個社區的辦公和服務用房由社區建設之初的平均不足50平方米增加到280多平方米。

二、樂山市城鎮社區建設存在的主要問題

(一)思想認識不深，社區發展定位不明確

在加快社區建設上，部分社區干部和群眾思想意識滯后，存在“等、靠、要”思想，自身缺乏積極性和主動性，呈現出政府“熱”、主體“冷”的局面。少數領導和地方政府對城鄉社區發展趨勢把握不準，對社區建設的重要性認識不足，措施不力。領導聯系和定點幫扶制度因各種因素的制約而逐漸流于形式，制度功能明顯弱化。部分領導對社區建設的重視力度不夠，社區建設明顯缺乏推動力。

(二)社區的責、權、利之間不對等現象突出

區縣級政府部門及其派出機構街道辦與社區居委會間權責界定不明。社區在承擔著繁重工作任務的同時，卻沒有享有到對等的權利和利益，責、權、利之間不對等。社區自治功能淡化，各部門下壓的工作任務太重，社區的自治權、自主權弱化，運作方式行政化、工作作風機關化的跡象日益明顯。

(三)主體意識不強，參與不積極

社區與駐區單位之間缺乏約束，彼此的權利和義務沒有明確規定，難以形成推進社區建設工作的整體合力。社區成員單位缺乏社區意識，“單位人”對所屬單位依附性和認同感強，對于社區活動、社區自治事務則應付了事，對社區無法形成歸屬感，難以實現從“單位人”向“社會人”、“社區人”的轉化。

(四)人才隊伍建設亟待加強

社區工作人才隊伍的整體素質、工作能力、工作方法還未完全適應加強和創新社區建設與管理的客觀要求。一是人才隊伍不穩定。社區服務目前主要以志愿者服務隊伍為主體，但因志愿者服務形式具有不穩定性及服務項目的局限性、服務對象的特殊性，不可能為社區服務提供穩定的、經常的、專業化的服務。二是社區干部待遇較低。社區干部是一個特殊的工作群體，目前，樂山市社區干部待遇在本地相對較低，使一部分社區干部存在著“老無所養”的思想顧慮，在一定程度上影響了社區建設工作的開展。三是社區干部配置不合理。社區干部隊伍在人員配置、年齡結構、個人素質上還不能完全適應發展的需要，大多數社區干部年齡偏大。

(五)綜合服務功能亟待提高

現階段城市的社區服務，已經從單純物質扶助的福利和救助發展到對社區居民物質和精神需要的全面服務，但受人員因素和經費因素的影響，社區對居民的服務明顯存在心有余而力不足的現象。目前，社區工作重心主要放在完成鄉鎮 (街道)政府和相關職能部門交辦到社區的各項社會行政事務上，社區居民急需的文體娛樂、養老扶老、衛生保健、志愿活動等便民利民服務項目發展不夠。目前全市僅有126個社區啟動了便民利民服務項目，且普遍存在服務項目單一、服務水平不高等問題。

(六)體制建設不順，法制機制不健全

到目前為止，我國還沒有制定出一部涉及城市管理社區方面的專門法律。因國家未出臺相應的法律法規，十年以來始終沿用的是1989年出臺的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，有很多地方已經不適應城市社區建設的需要，尤其不適應加強和創新社區建設和管理的新要求。沒有制度化的約束，造成各類機構的運行并不能得到充分的保障，甚至使某些機構成為擺設空轉，并沒有發揮自己應有的功效，造成對社區資源的浪費。必須盡快出臺推進社區建設的指導性文件，進一步明確社區建設的指導思想、體制機制、部門協調、經費保證、社區服務等，確立社區的法律地位。

三、推進城鎮社區建設的重大意義

(一)有助于營造社區和諧氛圍，建設和諧社會

通過社區服務舉辦的各種活動，有利于引導社區居民建立起積極、寬容、健康的社會心態，進而為密切鄰里關系營造良好的社會心理基礎和氛圍，產生對他人、對社會的尊重和理解，提高社區的和諧程度。

(二)有助于提高居民參與程度，促進民主自治

社區公共服務是社區居民參與社區公共事務、公共決策與社區發展的重要途徑。社區服務在吸引社區居民參與各種活動的過程中，提高居民對社區的歸屬感、認同感，增強社區的向心力、凝聚力，提升社區的民主自治水平。

(三)有助于暢通居民訴求途徑，維護社會穩定

社區通過社區矯正、青少年幫教、司法調解、就業指導、法律咨詢、流動人口服務管理、社區防范等一系列的社區公共服務，及時將居民的各種利益訴求通過合法理性的方式向政府相關部門反饋，暢通社情民意，將各種矛盾化解在基層。

四、推進樂山市城鎮社區建設的對策建議

創新社會管理，是構建和諧社會的必然要求，是貫徹落實黨的十八大精神，堅持以人為本，樹立和落實科學發展觀，促進社會全面協調發展的戰略舉措。社區是社會管理的基礎，只有不斷加強和改進社區建設，發揮社區平臺作用，才能不斷提升社區管理水平，促進社會和諧。

(一)進一步理順社區管理體制

一是正確處理好職能部門和基層政府與社區自治組織的關系。基層政府、職能部門和社區居委會是指導與協助的關系，不是領導與被領導的行政隸屬關系。各級政府和職能部門應堅持政社分開的原則，需要社區協助完成的工作事項，由各級政府和街道辦事處從實際出發，統一安排。對屬于政府的職能和工作，不能簡單下派給社區。二是正確處理好社區居委會與單位、社會組織的關系。社區居委會對社區單位和社會組織負有綜合協調、監督管理的職責，要幫助單位和社會組織開展活動，切實發揮社區單位和社會組織的作用。

(二)以財政扶持為主多渠道籌集資金

解決城鎮社區工作經費不足、設施不全的問題，需要各級黨委政府的大力扶持和街道、社區及全社會的共同努力，多渠道籌集社區工作所需的資金，逐步形成以政府投入為主導、社會多元投入為主體的投資新機制。各級政府要在每年的預算中列支專項經費，按照社區內居民人數及黨員人數確定資金投入標準，將社區辦公經費、社區黨建工作經費列入各級財政預算，并隨著經濟社會發展逐步增長。財政應設立社區建設專項資金，采取以獎代補形式支持社區基礎設施建設，保證社區基礎設施建設、維護及社區活動的經費供給。切實貫徹“權隨責走，費隨事轉”的原則，民政部門應會同下放社會管理權限的其它市級部門商定《實施細則》，進一步明確“費隨事轉”工作經費或補貼的種類、標準和運行方式，切實保障并逐步提高社區辦公經費，為社區完成工作提供必要的條件。社區工作人員收入在財政補助的基礎上，允許社區根據工作業績考核情況，利用自有資金對工作人員獎勵，提高工作人員待遇。積極鼓勵街道和社區內的單位和非公有制企業贊助街道社區建設和開展各種公益性活動，形成比較穩定的社區建設資金來源。

(三)進一步發揮社區公共服務功能

社區公共服務是社區建設的重要內容，是發揮社區作為聯系黨和政府與人民群眾樞紐作用的“推進劑”，也是化解社會矛盾的“潤滑劑”。隨著市場經濟體制的逐步建立和完善，大量“單位人”轉變為“社會人”，社會管理重心下移，社區成為提供公共服務的重要平臺。一是充分發揮社區在改進公共服務中的作用。加強社區就業服務，通過提供就業政策咨詢、就業培訓以及開發公益性崗位等，重點解決高校畢業生、城鎮低收入家庭失業人員、返鄉農民工和被征地農民等“四類群體”的就業問題。充分發揮社區在參與社會保障中的主體作用，為社區居民參加基本養老保險、醫療保險等提供便利服務，不斷擴大社會保障覆蓋范圍。積極構建覆蓋社區優撫對象和困難群體的社會優撫、社會福利、社會救助工作體系和服務體系。加強對低保對象的動態管理，切實做到“應保盡保”。大力發展社區慈善事業，加強慈善愛心超市的建設和管理。二是充分發揮社區在加強依法治理中的作用。結合環境綜合整治工作，建立健全社區治安防范體系，加強社區警務室建設，逐步建立以社區民警為主導，群防群治隊伍為補充，人防、物防、技防相結合的社區防范機制和防控網絡，全面提升社區安全防范水平。加強對流動人口、刑釋解教人員、閑散青少年等重點人群的教育、管理和服務，有效開展社區掃黃、禁毒、禁賭等工作。加強社區安全防范宣傳，建立傳染病、食品安全、消防等安全事故的應急機制，提高社區應對突發事件的能力。建立社區信訪和群眾工作站，做好群眾信訪接待工作，教育引導居民以理性合法的方式表達利益訴求。完善社區矛盾糾紛預警、排查、調處機制，把不穩定因素化解在基層，化解在萌芽狀態。

(四)進一步激發推動社區黨建的內生動力

正確處理好社區黨組織與自治組織的關系。社區黨組織與社區居委會是領導與被領導的關系，社區居委會要自覺接受黨組織的領導，社區黨組織要支持和保障社區居委會依法行使職權。通過發展社區黨建，充分調動駐區單位、社區“兩新”組織及其他社區成員參與社區黨建、創新社會管理的積極性。通過社區“大黨委”建設，使社區所有成員積極主動參與進來，推動社區各成員之間的理解互信，形成推進區域化黨建的內化力量。加強對社區社會主義核心價值觀的宣傳教育，滿足駐區單位和社會成員日益增長的精神文化需求，營造單位與單位間、單位與個體成員間及各成員間的和諧互動關系。