新時期基層信訪工作的問題及其法治化探討

錢利敏

(中共嵊州市委黨校 浙江 嵊州 312400)

當前，隨著我國改革開放力度的不斷加大，新舊體制的轉軌不斷加快，社會利益格局處于大調整、大變化之中，群眾生產生活中出現了許多新問題、新矛盾。新的形勢變化加大了基層信訪問題的解決難度，特別是新《信訪條例》的頒布實施，將信訪工作引向法制化的軌道，再加上群眾的普遍期望值在不斷提高，群眾的維權意識、群體利益意識不斷增強，給做好基層信訪工作提出了新的更高的要求。如何做好新形勢下的基層信訪工作，處理好信訪中反映突出的問題，發揮好基層信訪部門應有的積極作用，使之適應不斷發展的社會環境，對于樹立良好政府形象、保護當事人的合法權益、構建和諧社會具有十分重要的意義。

一、新時期基層信訪工作中的新變化

隨著經濟的不斷發展，新的社會矛盾不斷涌現，信訪案件更趨多樣和復雜，基層信訪工作中出現了一些新的變化。

1．信訪內容更趨現實。隨著社會的發展，信訪內容由反映歷史問題向反映現實問題轉變。當前群眾反映比較集中的是企業改制、城市拆遷、土地承包、民間糾紛、村級財務管理等問題，都具有很強的現實性。

2．信訪動機更趨政治傾向。隨著政治意識的增強，信訪動機由反映單一的經濟利益向附加政治利益轉變。一些群眾上訪已不再單單地為了滿足經濟利益，對政治利益也越來越關注，甚至以此來給政府施加壓力，以達到某些政治目的。

3．信訪主體更趨廣泛。隨著經濟的發展，人民群眾在收入提升的同時，其法律意識和維權意識也不斷增強，信訪的主體逐漸由原先的低收入群體向各層次發展。

4．信訪工作面臨的問題更趨復雜。隨著改革開放的深入推進，經濟環境和社會環境更趨復雜，由此導致的社會問題和矛盾也逐漸增多。

5．信訪活動的組織性和對抗性日趨增強。由于新問題的出現和矛盾的激化，信訪規模由原先的個體為主逐漸朝集體化發展，對抗事件時有發生。

6．信訪重心更趨上移。由于群眾對基層組織缺乏信任，加之存有“告御狀”心理，信訪由基層向上級轉變。一有問題總想越過基層上訪，且由自發松散狀態向有計劃、有組織的方向發展，有的集體上訪甚至籌集上訪資金、建立聯絡點、專人遙控指揮等。

二、新時期基層信訪工作存在的問題

新時期基層信訪工作存在的問題不少，具體有以下幾點:

(一)個別領導干部對信訪工作認識不到位

一是認為抓信訪太牽扯精力，影響抓經濟建設這個中心，把信訪工作與經濟發展對立起來。二是認為上訪群眾多是“刁民”，對他們采取哄、攔、卡、壓的辦法，把政府機關與人民群眾對立起來。三是認為信訪工作是信訪部門的事，由信訪部門處理就行了，把自己與群眾割裂開來。四是認為信訪部門是“救火隊”、“擋箭牌”，有事時想到，無事時忘掉，平時看不到。

(二)群眾思想觀念上存在誤區

一是信“上”不信“下”。有問題不找基層政府和具體部門，認為只有上面的大部門、大領導才能解決問題。二是信“多”不信“少”。認為不論什么事，多找幾個部門和領導反映總不會錯，多多益善。三是信“鬧”不信“理”。不管有理無理，先鬧再說，認為“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”。四是信“訪”不信“法”。即使是典型的涉法問題，也要到政府部門上訪解決。

(三)信訪部門機構分散，力量薄弱

一方面，我國目前實行的是四元多級的網點式信訪體系，但是信訪機構并沒有嚴格意義上的隸屬關系，既缺乏強制約束，信息也不共享。雖然2004年8月建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議制度”，但這種非常設機構的資源整合能力很有限。另一方面，從信訪部門自身來看，真正專職做信訪工作的人員偏少，特別是縣一級人員偏少的情況尤為突出。國家信訪局研究室統計數據顯示，全國縣一級信訪工作機構平均為8．1人。人員少，任務重，工作效率、效能、效果必然受影響。而且信訪部門本身不是信訪問題的產生部門，也無權直接處理具體信訪問題，必然導致信訪工作困難。

(四)信訪程序缺失，終結機制不完善

理想的糾紛解決制度的重要特點在于其嚴格的程序性。但是，由于信訪機構事實上只能是一個傳遞糾紛信息的機構，實際解決糾紛的機構仍然是信訪所涉及的問題機關，因此無法給信訪制定統一的解決糾紛的程序。而且《信訪條例》雖然規定了引導逐級上訪的要求，但現實中越級上訪同樣會得到處理。關于終結機制，《信訪條例》規定了三級復查復核制度，但在實踐中存在很多困難。一是信訪受理主體多元化，信訪人既可以通過信訪問題涉及的有關部門提出受理、復查和復核，也可以向專職信訪機構提出，甚至可以直接向黨委和政府提出，還可以在具體部門與信訪機構之間交叉來回，使得三級終結難以終結。二是即便是統一到信訪部門終結，但是法律并未賦予其審理認定權，這就使得其復查、復核往往流于形式。

三、解決新時期信訪工作問題的對策及法治化探討

新時期信訪問題的凸現促使信訪制度改革成為學術界和實務工作部門爭論的焦點。目前學術界中存在“廢”和“改”的兩種觀點，根據信訪存在的基本現實情況，筆者堅持“改”的觀點，并在解決信訪實際問題的基礎上進行法治化探討。

(一)解決新時期信訪工作問題的對策

信訪制度仍有長期存在的必要性。信訪的產生有其體制上的深層次原因，雖然信訪濃重的人治意味和嚴重的功能偏離對法治社會建設造成了很大的阻礙，從未來理想的法治狀態來說，信訪制度是應當消亡的，但是目前立即取消信訪制度無疑不是妥當的做法，與國情不符。“我國是一個行政主導的國家，在司法難以真正獨立的情況下，中國需要這么一套反饋系統來了解社會存在的問題，了解民眾的需要。這是一個沒有門坎的系統。”在中國現實的權力結構和制度背景下，在社會轉型期社會不公和沖突激增、許多基層民眾無處申冤的現實情況下，信訪制度作為疏導不滿和避免沖突升級的一個發泄機制，承擔著特殊的功能。在絕大多數上訪者看來，上訪已經是他們維權的最后希望，一旦連這個希望都沒有了，那么很難預料部分上訪者會做出什么極端偏激的行為。已經發生的一些案件表明，一旦上訪者認為自己走投無路，極易產生報復社會的心理和非理性行為。只有從以人為本、關注民生的高度出發，做到人民呼聲“聲聲入耳”，排解群眾情緒“心心相印”，才能有效破解信訪積案。

1．以科學發展觀指導信訪工作。科學發展觀第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續性，根本方法是統籌兼顧。這就要求新時期基層信訪工作必須以實現“最廣大人民的根本利益”為出發點，解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，做到發展為人民，發展靠人民，發展成果由人民共享。

(1)樹立群眾信訪無小事的職責觀。群眾上訪，盡管不排除個別“無理取鬧”人員，但大多數是在萬般無奈的情況下尋求解決問題的途徑。基層黨委政府以及信訪工作人員要著實提高執法水平和執法素質，樹立圍著群眾轉、順著民心干的思想，把群眾利益放在首位，多為民著想，多為民做主，多為民解憂，切實履行信訪部門職能。

(2)樹立文明接待熱情服務的接訪觀。大多上訪者的目的是一致的，就是希望自己反映的問題得到解決，而且很多人上訪時會帶著情緒和怨氣，這就要求工作人員通過換位思考，傾聽群眾意見和要求，多一些理解和幫助，抓住其解決問題是最終目的的心理，有效化解怨氣，解決矛盾，爭取當事人的信任，把矛盾化解于初始階段，避免事態擴大。同時，要高度重視初信初訪，切實提高辦事效率，減化辦事程序，縮短辦事周期，認真做好上訪人思想政治工作的同時，在解決問題上狠下功夫。

(3)樹立為民掌權為民執法的服務觀。大多數信訪案件，都是事出有因，務必慎重對待每一起信訪案件，以解決問題、息訴罷訪為目的，撇開有理、無理之爭，按照“有理上訪、盡快解決，無理上訪、有情答復”的思路，不斷增強為民掌權、為民執法、為民服務的自覺性。同時，善于動員全社會的力量，運用政策、法律、經濟等多種手段，實行綜合治理。還應轉變作風，變被動接訪為主動下訪。針對部分群眾對法律知識了解不深不透，有涉法問題找不準反映對象，導致信訪甚至集體上訪的實際，要堅持關口前移，超前防范，深入到上訪群眾中調查解決反映的問題。

2．構建科學的信訪工作體制與機制。

(1)構建科學的信訪工作體制。首先，構建科學的信訪組織體系。從中央到地方，建立起各級專門的信訪工作機構，歸口黨委或政府而不是相應的工作部門管理。同時，應成立橫向到各職能部門，特別是群眾信訪量大的職能部門的信訪工作機構;縱向到鄉、村、組的信訪工作機構。黨的組織到哪一級，信訪工作機構和人員就應該配備到哪一級。而且越是基層、越是直接接觸群眾，就越要配強信訪工作力量。其次，強化信訪工作的責任體系。應建立各級黨委主要領導親自抓、分管領導具體抓、其他領導“一崗雙責”的領導負責制，推動在信訪部門切實落實首辦責任、協調責任、督辦責任、反饋責任。凡因執法不到位或者執法缺位而引起群眾上訪的，要追究相關責任人的責任。對那些濫用職權或者違法辦案、玩忽職守、失職瀆職，導致信訪問題不能依法、公正、及時解決的相關責任人員，必須嚴肅處理，以嚴格的制度和紀律，防止新案拖成老案、老案拖成積案。再次，強化信訪工作的協作體系。解決信訪問題是一項社會系統工程，僅信訪一個部門的力量是遠遠不夠的，必須動員全社會的力量，運用政策、法律、經濟等多種手段，實行綜合治理。進一步強化各級聯席會議在解決信訪問題上的職能，強化聯席會議常設機構職能，形成部門聯動、整體互動、協作配合的格局，達到綜合治“訪”的目的。同時引導廣大群眾依法辦事，能通過法律程序解決的堅決納入法律程序解決，控制無秩序上訪。

(2)構建科學的信訪工作機制。首先，完善訴求表達機制。要拓寬信訪渠道，一方面鼓勵群眾通過來信、網絡等非訪途徑反映訴求。因為相對于來訪，非訪途徑上訪的成本低，對立情緒相對緩和。另一方面變群眾來訪為干部下訪。基層黨政干部應主動深入群眾采取下訪的方式，深入到鄉村社區了解群眾訴求，將重心下移，窗口前移，可減少群眾頻繁、重復上訪以及越級非正常上訪的問題。同時，還應為部門聯合接訪創造條件。把涉及群眾切身利益、群眾信訪問題相對集中的單位或部門集中到信訪接待中心辦公，將律師、心理咨詢、人大代表等納入其中，解決群眾多部門訴求、來回奔波的問題，減少群眾上訪成本。其次，建立科學的案件終結機制。由于《信訪條例》規定的受理、復查、復核三級終結在實踐中存在困難，要解決信訪案件終結的問題，一方面要賦予信訪部門對信訪案件合理合法性的界定權，屬于合理合法、應解決沒有解決的，要以數據通報、督辦檢查、綜合考核等方式進行管理，并且對相關責任人的責任進行認定，提交紀檢等相關部門進行處理;對于問題不合理不合法的，要對信訪人進行批評教育。另一方面，對所有信訪案件都按照三級終結程序進行終結，而且案件是否終結也應該由信訪部門作出認定，并且對于三級終結的案件，上級信訪部門不再受理。再次，引導群眾規范信訪行為。信訪工作人員在處理信訪案件時要以信訪工作有關制度和機制為準繩，講法律講原則，不能被一些情緒和壓力所干擾。工作方法既規范嚴謹又靈活機動。對于屢經司法途徑敗訴轉而信訪的案件，應尊重司法的權威性。杜絕用行政手段干預司法公正性和獨立性。做到堅持一手抓解決信訪人合理訴求和實際問題的同時，一手抓對違法信訪行為的打擊。在打擊違法信訪問題上做到有法可依、依法處罰，對于無理纏訪鬧訪、非正常上訪、挑頭煽動、組織集聚上訪等行為造成違法后果的，應堅決依法處理。建立起依法、逐級、理性、有序的信訪新秩序。

3．切實增加農民收入，做到“致富降訪”。

(1)增加農民收入提高農民素質。大多上訪主要集中在農村，要想降低信訪總量，就要在增加農民收入和提高農民素質上做文章。要為廣大農民提供適用的科技信息和優質服務，調動他們的積極性和主動性，調整產業結構，提高農民的文化生活水平和質量，使他們都富起來，化解群眾上訪。加大對農村公益事業的投入力度和透明力度，切實解決群眾迫切關注的民生問題，做到公平、公正、公開。

(2)尊重農民的民主權利。要在政治上尊重農民的民主權利，從思想上“致富”。一方面要加強農村基層組織建設，進一步提高基層干部的政策水平和思想境界，村里一切關系群眾切身利益的大事，都要通過村民代表會議或村民大會決定，切實把農民群眾的民主權利落實好、維護好、保護好。另一方面還要不斷提高公民對民主權利的認識，確保他們依法行使各項民主權利和履行好應盡義務，確保村級經濟和社會發展符合絕大多數群眾的共同愿望和切身利益，由此降低信訪總量。

(二)信訪制度必須向法治方向漸進

“現代法治的真諦就是一切社會行為必須處在法律的控制之下，信訪活動也不例外。”中國信訪制度應該走法治漸進的道路。我們應在完善現有的《信訪條例》的基礎上，完善與信訪制度相配套的運行機制。通過合理的制度安排，實現信訪組織體系的良性互動和有效運作，從而構建起與現代法治社會相契合的信訪制度。

1．強化人大及人大代表信訪監督功能。通過完善人大及其代表對信訪活動的制度化參與，不僅有助于強化代表與選民的聯系，體現其政治溝通、政治代議的功能，而且還有助于其權利救濟和權力監督的有效實施，從而督促政府和司法機關依法行政和公正司法，保證公民政治參與的通暢與有序。通過人大及其常委會來督促相應的國家機關及時解決信訪問題，有利于信訪人的權利保護，有利于推動“一府兩院”發揮法律監督作用，進一步增強全社會法治意識和責任意識，從制度源頭上減少信訪事件的發生。

2．進一步深化司法體制改革。信訪制度的改革必須同司法體制的改革相協調。從目前的情況看，信訪在很大程度上是由于司法救濟不能滿足其要求造成的。有的是訴訟費用過高，有的是因為司法機關不受理;有的是因為司法部門的判決不公正。單純依靠擴大信訪部門的權力化解信訪問題不是標本兼治的選擇。改革司法體制，推動司法獨立，樹立司法權威，降低訴訟成本，引導信訪群眾通過司法渠道實現權利救濟，做到司法公正，使絕大部分信訪案件回歸司法救濟，信訪困境才能得到徹底扭轉。

3．構建信訪信息公開統一的網絡平臺。為增強信訪工作的公正性和透明性，要建立全國信訪信息系統公開的網絡平臺，實現各信訪信息互通、資源共享，為信訪人在當地反映具體問題、查詢辦理情況提供便利。信訪工作機構應及時將信訪人的投訴請求和處理結果輸入公開的信訪信息系統，使群眾能在公開的信息平臺上了解同類信訪案件普遍的解決方案和具體案件的處理進程，給信訪群眾一個明確的指導，并滿足群眾的知情權。同時，信訪案件信息公開并聯網，也是對信訪工作監督的重要手段，避免了因人為因素造成處理結果的不公正。

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